Эксоцман
на главную поиск contacts
Интернет-конференция
Россия: варианты институционального развития

с 25.10.06 по 15.12.06

Участие бизнеса в политике: изменение правил(на примере финансирования избирательных кампаний и деятельности политических партий)

С.Ю.Барсукова
О том, что власть коррумпирована, т.е. в теневом режиме оказывает бизнесу посильные услуги, знают все. Несмотря на кажущуюся конспиративность, эта тема является, пожалуй, одной из наиболее популярных в СМИ. Помимо банальной покупки административных услуг существует технологически оформленный процесс «политического инвестирования», при котором бизнес, используя теневые ресурсы, покупает место во власти, ставя на него своего человека. Нас интересует: по каким каналам, в какой форме и с какими целями инвестируются экономические ресурсы в политическую сферу? И в какой мере они теневые?

О том, что власть коррумпирована, т.е. в теневом режиме оказывает бизнесу посильные услуги, знают все. Несмотря на кажущуюся конспиративность, эта тема является, пожалуй, одной из наиболее популярных в СМИ. Помимо банальной покупки административных услуг существует технологически оформленный процесс «политического инвестирования», при котором бизнес, используя теневые ресурсы, покупает место во власти, ставя на него своего человека. Нас интересует: по каким каналам, в какой форме и с какими целями инвестируются экономические ресурсы в политическую сферу? И в какой мере они теневые?

Однако в устройстве выборного процесса многое изменилось: губернаторов уже не избирают, а следующая Дума будет выбираться исключительно по пропорциональной системе. Что это меняет?

Для ответа на эти вопросы мы последовательно рассмотрим две возможности «политического инвестирования», или «хождения» бизнеса во власть, – финансирование избирательных кампаний и спонсирование деятельности партий.

Текст распадается на две части. В первой части обсуждаются «классические» способы финансового вовлечения теневой экономики в избирательные кампании всех уровней, приводятся экспертные оценки размера теневого финансирования партий.  Во второй части прослеживание изменение правил игры бизнеса и власти в результате отмены губернаторских выборов и перехода на чисто пропорциональную систему выборов в ГД.

В основе исследования лежат интервью с теми, кто в силу занимаемой должности или профессионального опыта посвящен в теневые конфигурации интересов участников политического процесса, знаком со схемами сращивания теневой экономики и теневой политики*. Среди интервьюируемых были политтехнологи, руководители подразделений центральных аппаратов политических партий, депутаты Государственной Думы и региональных законодательных собраний, вице-президенты крупных корпораций, отвечающие за взаимодействие с органами государственной власти, а также руководители организаций, пользовавшиеся услугами депутатов различного уровня для решения вопросов собственного бизнеса.

ЧАСТЬ 1.      Механизм «политического инвестирования», Или как и зачем бизнес участвует в выборах и оплачивает партийную жизнь*

 Чего «не видят» избиркомы?

Объем использования в избирательной кампании «черного нала» принято оценивать исходя из разницы между реальным бюджетом кампании и той его частью, которая официально внесена в избирательный фонд. Избирательный фонд формируется путем взносов физических лиц и перечислений со счетов лиц юридических. Если кандидат баллотируется по партийным спискам, добавляется третий источник – перечисления от партии. По оценкам экспертов, потребность в официальных денежных средствах при проведении избирательных кампаний различных уровней относительно невелика и составляет в среднем от 30 до 50% реального бюджета (в кампаниях по выборам глав исполнительной власти – губернаторов и мэров крупнейших городов – эта доля еще меньше).

Но не надо думать, что официально внесенные средства дистанцированы от теневой экономики. Средства, поступающие от физических лиц, практически полностью (на 99%) относятся к «черной» части избирательного фонда, а сами эти лица либо являются сотрудниками предвыборных штабов, либо действуют по их просьбе. Как правило, для таких операций используется партийный актив и ближайшее окружение кандидата.

Аналогичным образом, средства, которые перечисляются со счетов юридических лиц, далеко не всегда реально выделены руководством или собственниками соответствующих организаций. Согласно оценке экспертов, более чем в половине случаев действует следующая схема: заинтересованные лица, желающие остаться в тени, вручают наличные деньги руководству или собственникам организации, согласившейся выступить в роли официального спонсора кампании, а затем оговоренная сумма перечисляется ею в избирательный фонд. Иначе говоря, затраты официальных спонсоров компенсируются (обычно – с лихвой) теневыми участниками выборного процесса.

Другими словами, разница между реальным бюджетом кампании и величиной избирательного фонда – лишь нижняя граница теневых вложений. Объем теневых денег, участвующих в избирательном процессе, значительно больше, ибо в избирательные фонды широким потоком вливается неучтенная денежная масса, посредством разнообразных механизмов превращенная в добропорядочный «безнал» (см. рис. 1).

Рис. 1. Соотношение теневых и легальных финансов, используемых в избирательных кампаниях депутатов-одномандатников

(верхние скобки показывают юридическое положение дел, нижние – фактическое).

 

На что расходуются теневые средства избирательного бюджета?

По единодушному мнению наших экспертов, потребность в неучтенных средствах обусловлена скорее самой спецификой избирательной деятельности, чем злым и корыстным умыслом политтехнологов. Оплачивать «вбелую» имеет смысл лишь те расходы, информация о которых легко может стать достоянием проверяющих органов и конкурентов, а именно: аренду помещения избирательного штаба и общественных приемных; публикации в СМИ в рамках официальной кампании, т.е. в течение последних 30 дней перед голосованием; официально объявленные тиражи агитационных материалов и официально арендованные рекламные поверхности; частично работу агитаторов. Оплата остальных избирательных расходов осуществляется из неучтенных наличных средств.

Деятельность профессиональных исполнителей политических проектов – пример достаточно широкого и емкого рынка теневых услуг. Ни один политтехнолог или даже официально зарегистрированная политтехнологическая фирма не примет заказ на проведение избирательной кампании, пока не получит в качестве аванса, образно говоря, «чемодан денег». На большие кампании таких «чемоданов» нужно несколько. Полностью или частично «вчерную» оплачиваются: гонорары и командировочные расходы политтехнологов и специалистов штабов; аренда жилья для них; транспортные расходы; мобильная связь; работа журналистов, дизайнеров, юристов; лояльность журналистов и лидеров общественного мнения, блокирование «вредной» информации в СМИ; рекламные и полиграфические услуги сверх официальных тиражей; размещение публикаций в прессе, а также теле- и радиоэфиры вне рамок официальной политической рекламы («джинса») или за пределами установленного законодательством срока; обеспечение безопасности, охрана помещений и готовых тиражей агитационных материалов при их перевозке и хранении.

Повсеместное распространение таких неучтенных оплат объясняется их технологическим удобством – например, в ситуации, когда необходимо быстро задействовать несколько сотен или даже тысяч агитаторов (оформление тысяч договоров затянет процесс и существенно поднимет цену делопроизводства) либо обеспечить срочный выход материала в СМИ (по закону, оплата публикации должна поступить на счет СМИ до появления тиража, а значит, с учетом времени банковского оборота, платеж следует произвести, как минимум, за два дня до того). «Ускорение» практически всегда имеет финансовую природу, и очевидно, что этой природе заведомо не отвечают схемы, контролируемые государством. Особой оплаты требуют материалы провокационного, скандального или компрометирующего характера (так наз. «черный пиар»). В своих воспоминаниях, опубликованных в «Новой газете», рядовой политтехнолог рассказывает: «Я слышала, что за статью наш штаб выложил несколько десятков тысяч долларов» [Вертлиб 2004: 23]. Понятно, что речь идет о неучтенной наличности.

Часть расходов в принципе не может быть оплачена официально. Это расходы на «криминальное сопровождение», т.е. оплата действий:

  • предполагающих административные нарушения (мелкое хулиганство, вандализм, проведение несанкционированных публичных акций и т.д.);
  • идущих вразрез с общественной моралью («слив компромата»);
  • квалифицируемых как уголовные преступления (заказное убийство, поджог, нанесение телесных повреждений, похищение документов или людей, имитация или реальное совершение теракта).

Учет «нала», направляемого на нужды кампании, конечно, ведется. Существует «черная бухгалтерия», есть первичные документы (чеки, счета, расписки). На основании этих документов составляются теневые отчеты. Однако проверить эти отчеты чрезвычайно сложно, а по многим – позициям просто невозможно (например, если деньги передаются доверенному «статусному» лицу или журналисту, с него не берется никакой расписки).

Но, как уже говорилось, теневые средства не только используются сверх избирательного фонда, но и в значительной мере формируют этот фонд. Попробуем разобраться, каким образом неучтенный «нал» вводится в официальный бюджет кампании.

 

Как и откуда приходят средства, обеспечивающие избирательный процесс?

Для превращения «черных», т.е. не учтенных официально, наличных денег в безналичные средства, перечисляемые организациями в избирательные фонды, обычно используются подставные фирмы. В большинстве случаев такие услуги оказывают своим доверенным клиентам банки через структуру финансистов-посредников. Эти посредники выполняют встречно направленные операции: одних клиентов (стремящихся минимизировать потери от налогообложения) интересует превращение официальных безналичных средств в «черный нал», других, наоборот, – конвертация «черного нала» в официальные деньги (в т.ч. и с целью перечисления их в избирательные фонды). В результате на одной операции посредники получают двойную маржу: бизнес платит за обналичивание, а политические инвесторы – за обезналичивание. Деньги для финансирования кампаний федерального уровня могут накапливаться также в заграничных оффшорах, а затем ввозиться с использованием различных инструментов обналичивания (пластиковые карты, чеки, векселя и т.п.).

Меньше всего заинтересована в подобных схемах «партия власти»: располагая административным ресурсом, она может принуждать предприятия перечислять в свой избирательный фонд легальные средства (прибыль после налогообложения). Во всех остальных случаях (а отчасти – и в случае «партии власти») выделяемые политическими инвесторами деньги сначала превращаются в «черный нал», затем передаются из рук в руки и только после этого попадают на избирательные счета либо на счета фондов, руководимых надежными партийными кадрами.

Роль фондов в реализации этой схемы трудно переоценить. В отличие от других юридических лиц фонд вправе получать и перечислять деньги «на благотворительные» и «уставные» цели, т.е. вне всяких сделок по покупке или продаже товаров и услуг. Получив соответствующим образом оформленный взнос даже от не очень «чистой» организации, фонд становится полноправным владельцем этих средств и может перечислить их в другой фонд (чтобы удлинить цепочку) либо прямо на избирательный счет нужного кандидата или избирательного объединения*.

Закономерен вопрос: почему политические инвесторы не вносят деньги в избирательный фонд легально, не утруждая себя столь сложными схемами? Совокупность мнений экспертов по этому поводу сводится к следующему.

Во-первых, подобные превращения затрудняют отслеживание размера и источника финансирования политических проектов. По тем или иным соображениям политический инвестор может избегать формальной включенности в политический процесс. При этом не важно, что реальный источник ресурсов той или иной кампании многим известен, – главное формально продемонстрировать политический нейтралитет. Превращенные в «черный нал» деньги не проходят ни по одной отчетности, ни по каким банковским проводкам. В дальнейшем они возникают как бы «ниоткуда», поступая от фирм, которые существуют в течение года-двух, а иногда и меньше, и потом ликвидируются. Ликвидация «грязных» фирм – одна из самых распространенных административных услуг, и цена на эту услугу известна.

Во-вторых, в результате таких превращений удается существенно экономить. Легально на избирательные цели перечисляется прибыль, оставшаяся после уплаты налогов. При указанной же схеме затраты составляют стоимость услуг обналичивающих и обезналичивающих контор (как правило, от 1 до 5% от суммы), что не идет ни в какое сравнение с величиной налогов.

Попробует теперь пошагово проследить схему мобилизации средств на проведение выборов. При выборах «независимого» кандидата эта схема выглядит следующим образом (см. рис. 2).

1. Политический инвестор концентрирует неучтенную наличную массу, обналичивая выведенные из собственного бизнеса средства и/или собирая наличность с зависимых от него структур. Если у зависимых структур наличных денег нет, используются описанные выше схемы обналичивания.

2. Собранные наличные средства предаются «подрядчику», который берется организовать кампанию (это может быть отдельный политтехнолог, специализирующаяся на выборах фирма или лицо, ответственное за их поиск).

3. «Подрядчик» оставляет часть средств в наличной форме, а часть обезналичивает для зачисления их в избирательный фонд. Из этого фонда будут осуществляться «белые» платежи. Оставшаяся наличность предназначена для оплаты услуг, не фиксируемых в официальном отчете о расходах кандидата.

4. Политический инвестор, а также зависимые от него структуры делают безналичные перечисления в избирательный фонд.

Рис. 2. Механизм мобилизации средств на избирательную кампанию «независимых» кандидатов

 

Понятно, что политический инвестор, спонсирующий неугодного власти кандидата, будет действовать преимущественно скрытно, избегая прямых безналичных перечислений. Если же речь идет о ставленнике власти, то необходимость сокрытия участия в его финансировании во многом отпадает*. Не случайно после думских выборов 2003 г. депутатские места в региональных законодательных собраниях и муниципальных органах начали активно заполняться директорами заводов, владельцами крупных фирм и главами районных администраций – членами «Единой России». Они пришли на смену учителям, врачам и другим «бюджетникам» – тем, кого раньше они же продвигали в депутаты, финансируя их кампании.

При избрании по партийным спискам схема несколько усложняется, не меняя при этом своего принципиального характера (см. рис. 3). Появляется фигура партийного казначея – человека, ведающего финансами партии. Часть полученных от инвестора денег он передает «подрядчику» (действия которого аналогичны описанным выше), а часть, используя надежную схему обезналичивания, переводит на счета аффилированных фондов или самой партии. С этих счетов безналичные деньги абсолютно легально пополняют фонд избирательной кампании.

Соотношение теневого и легального участия политического инвестора в финансировании выборов зависят от его желания публично проявить свои политические симпатии и включенность в избирательный процесс. Отсюда простой вывод: спонсоры «партии власти» действуют более открыто, чем спонсоры оппозиции.

 

Рис. 3. Механизм мобилизации средств на избирательную кампанию кандидатов по партийным спискам

 

У «партии власти» есть еще одно существенное преимущество перед конкурентами: ее региональные списки, как правило, продвигают или даже лично возглавляют губернаторы (во всяком случае, так было, пока их ни начал назначать президент). Это означает, что вся экономика региона оказывается на положении «зависимых структур», на которые распространяется негласный приказ о спонсировании выборов.

У «партии власти» есть еще одно существенное преимущество перед конкурентами: ее региональные списки, как правило, продвигают или даже лично возглавляют губернаторы (во всяком случае, так было, пока их ни начал назначать президент). Это означает, что вся экономика региона оказывается на положении «зависимых структур», на которые распространяется негласный приказ о спонсировании выборов.

Как уже говорилось, из избирательных фондов покрывается лишь малая часть электоральных расходов. Некоторые полагают, что причина тому – законодательные ограничения размеров таких фондов. Но хотя подобные ограничения действительно существуют, дело, безусловно, не в них, ибо практически во всех избирательных кампаниях расходы, указанные в сдаваемых в избирком отчетах, существенно ниже установленного законом предельного значения.

Какова же реальная стоимость избирательной кампании? Дадим слово нашим экспертам.

 

Сколько стоят выборы?

О величине избирательных бюджетов ходят легенды. Даже опытные политтехнологи, проведшие десятки кампаний, как правило, не могут точно оценить бюджет кампании конкурентов. А о своих бюджетах предпочитают скромно умалчивать, чтобы не привлекать к себе внимания налоговых и правоохранительных органов.

Факторы, определяющие размер избирательного бюджета, делятся на две группы. Первая из них отражает объективные характеристики избирательного процесса: тип кампании, поставленные цели, состав и количество избирателей, доступность информационных каналов, наличие развитой агитационной сети и административной поддержки кандидата, развитость транспортной инфраструктуры региона и т.д. Вторая связана со значимостью данных выборов для спонсора, напряженностью конкуренции, а также возможностями торга между спонсором и кандидатом или подрядчиком. Точную границу между этими двумя группами факторов провести невозможно, ибо каждые выборы – это, с одной стороны, уникальный проект, принципы разработки и реализации которого меняются в зависимости от изменения политической ситуации и появления новых стратегических и технологических идей, а с другой – настоящая война людей и ресурсов, где рациональную калькуляцию нередко перевешивают такие нематериальные вещи, как амбиции, жажда реванша, степень авантюризма и т.п.

Согласно экспертам, на выборах депутатов региональных законодательных собраний бюджет формируется из расчета не менее 0,5 долл. на одного избирателя. Средними считаются затраты в размере около 1 долл. на избирателя. Конечно, в некоторых ситуациях эту норму приходится корректировать. Так, выборы в северных регионах с небольшим количеством избирателей (иногда всего несколько десятков тысяч), огромными пространствами, чрезвычайно малой плотностью населения и отсутствием нормальных дорог требуют значительного – зачастую в 5-10 раз – повышения указанного норматива. Повышается он и в случае острой конкуренции, когда результат в неком регионе или избирательном округе по каким-то причинам жизненно важен для спонсоров. Понижение норматива возможно, если в регионе баллотируется особо авторитетный кандидат либо активно используется административный ресурс.

Выборы губернаторов обходились дороже. Кампании, в которых бюджетная обеспеченность составляла менее 2 долл. на избирателя, рассматривались как несерьезные (рассчитанные на «засветку» кандидата, а не на реальную конкуренцию). В «богатых» регионах бюджеты кандидатов, боровшихся за победу, порой достигали 10 долл. на избирателя.

Затраты на выборах муниципального и местного уровней заметно ниже, что во многом объясняется компактным проживанием избирателей, способствующим существенному снижению расходов, во-первых, на транспорт и управление кампанией, а во-вторых, на агитацию в СМИ (которую во многом заменяют встречи кандидата с избирателями и его участие в различных публичных акциях). Прежде всего это характерно для выборов в сельской местности и райцентрах.

О том, сколько стоит в нашей стране попасть в различные структуры власти, позволяют судить данные, приведенные в табл. 1. В основу таблицы положен опубликованный в Интернете «прайс-лист» [Головин 2002], дополненный результатами нашего экспертного опроса.

Таблица 1.Оценка стоимости избирательных кампаний (в долл.США)

 

Уровень выборов

Год

Бюджет

Депутат районного совета (Московская обл.)

2000

5-15 тыс.

Депутат городского совета (Омская обл.)

2002

30-80 тыс.

Депутат городской думы (Москва)

2001

300-500 тыс.

Депутат законодательного собрания (Омская обл.)

2002

80-150 тыс.

Депутат областной думы (Московская обл.)

2001

100-300 тыс.

Успешная кампания партийного или блокового списка на выборах депутатов законодательного собрания в среднем регионе (0,8 – 1,2 млн. избирателей, кроме северных регионов и столиц)

2004 – 2005

500 тыс.-3 млн.

Депутат Госдумы, одномандатный округ (Московская обл.)

1999

500-1000 тыс.

Депутат Госдумы, одномандатный округ (Сибирь)

2003

500-800 тыс.

Депутат Госдумы (по партийному списку)

1999

300-600 тыс.

Губернатор (Ямало-Ненецкий и Чукотский АО)

1999 – 2000

700-1200 тыс.

Губернатор (Пензенская и Тульская обл.)

2001 – 2002

800-1500 тыс.

Губернатор (Москва и Санкт-Петербург)

1999 – 2000

1,5-3,5 млн.

Губернатор Красноярского края

2003

10-25 млн.

Президент РФ

1996

2000

25 млн.

300 млн.

 

Эти данные, разумеется, не являются официальными. Однако они базируются на оценках компетентных людей, в некоторых случаях – прямых участников избирательного процесса. Размер и, главное, динамика цифр впечатляет. Выборы дорожают. И это при разговорах о том, что бизнес ощущает инвестиционный голод. Очевидно, что в нынешней ситуации самые выгодные инвестиции в России делаются не в экономику, а в политику.

При наличии денег и команды талантливых специалистов сегодня в России можно провести на выборную должность практически любого. Эту мысль предельно емко и цинично выразил Б.Березовский: «Дайте мне обезьяну, и я сделаю из нее президента». Причем, по признанию директора Международного института политической экспертизы (МИПЭ) Е.Минченко, «чем выше уровень выборов, тем меньше значит фактор личности» [Минченко 2004].

Краткости ради мы не включали в статью выдержки из собранных нами интервью. Но некоторые фрагменты так и просятся в текст. Приведем лишь один из них.

«При официальном бюджете кампании в 90 тыс.руб. мы потратили порядка 90 тыс.долл. Разница в 30 раз обрекала на невероятные фантазии по занижению затрат. Это превратилось в своего рода игру, ребята из штаба соревновались в остроумии. Иногда это проходило на грани фола и напоминало прямую издевку над избиркомом. Например, по документам арендованная штабом площадь составляла 1,5 м2 (!). Этого было достаточно для установки стола и стула, где разместили телефонного координатора. На самом деле штаб занимал целый этаж в другой части города. Понятно, что все агитаторы и расклейщики работали по договору о безвозмездном оказании услуг, а зарплату получали из ‘черной’ кассы. Помню, как в электричках решили крутить аудиокассеты в пользу нашего кандидата. Эти кассеты стоили копейки, но и здесь решили сэкономить. Оформили эти кассеты не как купленные, а как взятые напрокат.

Некоторые придумки вызывают восхищение. Все знают, что сделать уличные плакаты – дорогое удовольствие. Так наши заранее зарегистрировали в Питере соответствующую фирму, которая в нужный момент объявила о бесплатном изготовлении плакатов в порядке рекламной акции. Об этом подписали соответствующий договор, что было совсем не трудно, так как ‘их’ печать лежала в портфеле нашего юриста. Конкуренты тоже клюнули на слух о рекламной акции, но сколько они в Питер ни звонили, как нетрудно догадаться, трубку там никто не брал.

А деньги лились рекой. Мы полностью оплатили предвыборную кампанию конкурента, который в решающий момент добровольно сошел с дистанции и дал громкие интервью о ‘неспортивном’ поведении всех кандидатов, кроме нашего. Чтобы этому подставному кандидату не было плохо, всю его семью отправили отдыхать за рубеж, пока не улягутся выборные страсти. Понятно, что такие сценарии стоят недешево. Но дело даже не в величине затрат, а в том, что их в принципе нельзя предъявить избиркому». (Из интервью с участником избирательной кампании в городской совет одного северного городка.)

 

Сколько стоит жизнь партии?

Выборы происходят хоть и часто, но все-таки не непрерывно. Однако и в межвыборный период политическая деятельность требует средств, и немалых.

В программе «Апельсиновый сок» (от 19.12.2004) Г.Явлинский утверждал, что для нормального существования «Яблока» достаточно, чтобы каждый избиратель в течение года внес один доллар. Казалось бы, весьма скромная с финансовой точки зрения картина. Но напомним, что в России около 110 млн. (!) избирателей.

Так во сколько же обходится в нашей стране содержание партии? Если верить официальной статистике, то в 2003 г. бюджет «Единой России» составлял 1 млрд. 17 млн.руб., «Российской партии жизни» – около 380 млн., «Народной партии» – 342 млн. На этом фоне КПРФ и ЛДПР выглядят «бедными родственниками»: бюджет КПРФ – 112 млн., ЛДПР – 121 млн.руб. Важно учитывать, что в 2003 г. проводились выборы в Государственную Думу, а следовательно, в партийные бюджеты включено финансирование избирательных кампаний федерального уровня.

Согласно закону, партийные бюджеты формируются за счет частных пожертвований, перечислений юридических лиц и членских взносов. В финансировании партий, набравших на последних парламентских выборах не менее 3% голосов, участвует и государство. Если раньше каждая такая партия получала в год по 50 копеек за голос, то с 1 января 2006 г. эта сумма увеличена до 5 рублей и будет ежегодно индексироваться с учетом инфляции, т.е. речь идет уже отнюдь не о символических деньгах: «Единой России» причитается в этом году порядка 114 млн. руб., КПРФ – 38 млн., ЛДПР – 35 млн., блоку «Родина» – 27 млн., «Яблоку» – 13 млн., СПС – 12 млн., Аграрной партии – 11 млн., блоку «РПП-ПСС» – 9 млн. [Камышев 2005].

Доля частных пожертвований в партийном бюджете варьирует в зависимости от партии. Так, в бюджете «Единой России» она составляет менее 1% (9 млн.руб.), а в бюджете КПРФ – около 10% (12 млн.руб.). То же самое относится и к партийным взносам. Если КПРФ в 2003 г. собрала со своих членов 27,8 млн.руб., т.е. 20% своего бюджета, то «Единая Россия», заметно превосходящая ее по численности, – всего 12 млн. (около 1% бюджета) [Корня 2004]. Но каким бы ни был этот разброс, ясно одно: все без исключения партии живут главным образом за счет перечислений, поступающих от предприятий и организаций. Перечень юридических лиц, спонсирующих, скажем, «Единую Россию», занимает несколько листов и поражает отсутствием разнообразия – в массе своей это различные фонды. А что такое фонды и какова их организационно-правовая специфика – мы обсуждали выше.

Основные направления расходования партийных денег – проведение съездов, пленумов, политических митингов и различного рода пиар-акций; содержание руководящих органов; издание книг, брошюр, газет и листовок; оплата пропагандистской деятельности, в т.ч. публикаций в электронных и печатных СМИ; создание и поддержка региональных отделений; и, наконец, финансирование избирательных кампаний. Вместе с тем, судя по официальной отчетности, соотношение этих статей расходов в бюджетах различных партий далеко не одинаково. Например, «Единая Россия» официально потратила на думскую кампанию 2003 г. всего 269 млн. руб. – почти столько же, сколько на содержание руководящих органов, тогда как коммунистам борьба за парламентские места стоила почти в 12,5 раз дороже, чем аппарат (46,4 и 3,8 млн. руб. соответственно). Но большее всего средств вложила в эту борьбу ЛДПР: согласно официальному отчету, она израсходовала на выборы практически все свои деньги (112. из 121 млн.руб.), выделив на содержание руководящих органов лишь 312 тыс.руб., или 0,25% бюджета (!). Курьезно выглядят зафиксированные в отчетах расходы на партийные сборища. Так, Российская партия жизни провела их великое множество (список занимает семь страниц) при совокупных затратах в 9 млн. руб. Но еще больше удивила всех ЛДПР: проведение партийного съезда ей обошлось в 14 тыс.руб.

Поскольку к подобным цифрам может всерьез относиться только Минюст, мы обратились к экспертам с просьбой оценить, сколько, по их мнению, стоит партийная жизнь. Нас интересовали затраты на функционирование партий в годы, когда не проводятся ни парламентские, ни президентские кампании, т.е. то, что можно назвать текущими партийными расходами, включая участие в региональных и муниципальных выборах (см. табл. 2)

Таблица 2

Экспертные оценки ежегодных затрат на текущее функционирование партий (в долл. США)

Статьи расходов

Партия власти («ЕР»)

Парламентская партия (кроме «ЕР»)

Партия, не прошедшая в Госдуму

Содержание центрального аппарата (зарплата, командировки, связь, аренда, хоз.расходы)

6-7 млн.

2-2,5 млн.

500-700 тыс.

Материально-финансовое обеспечение деятельности региональных отделений (зарплата освобожденных работников, командировки, связь, аренда, хоз.расходы)

2,5-3 млн.

1-1,2 млн.

200-300 тыс.

Участие в избирательных кампаниях регионального и муниципального уровней

30-40 млн.

10-15 млн.

5-6 млн.

Проведение съездов, совещаний, публичных акций, шоу-мероприятий

2-3 млн.

0,5-1 млн.

300-500 тыс.

Освещение деятельности партии в СМИ

3-5 млн.

1,5-2 млн.

500-800 тыс.

Итого

43-58 млн.

15-22 млн.

6,5-8,5 млн.

Конечно, приведенные цифры отражают лишь видение ситуации теми, кто работает в партийных аппаратах, знаком с расходами на содержание партий. Но даже эти приблизительные оценки позволяют утверждать, что реальные бюджеты партий значительно выше зафиксированных в отчетах, поданных в Минюст. Разница реального и официального партийного бюджета покрывается «пожертвованиями» теневой экономики. И эта практика тотальная. Партии, на знаменах которых начертаны слова про диктатуру закона и транспарентность бизнеса, ничуть не менее других скрывают источники доходов и направления расходов.

 

Часть 2.      Власть и бизнес: новые правила игры ИЛИ ЧТО МЕНЯЕТСЯ ДЛЯ БИЗНЕСА, КОГДА ГУБЕРАНАТОРОВ НАЗНАЧАЮТ, А ВХОД В гОСУДАРСТВЕННУЮ дУМУ ОГРАНИЧИТСЯ ПАРТИЙНЫМИ СПИСКАМИ.

Одной из отличительных характеристик ельцинской эпохи было слияние теневой экономики и теневой политики. При Путине диалог бизнеса и власти принял новые формы. Стремительно теряющий инициативу бизнес теперь, как правило, высказывается лишь по заданным властью поводам, причем тональность высказываний обычно доходчиво подсказывается той же властью. Во второй части я попытаюсь проследить, как отразились на способности бизнес-структур влиять на решения законодательных и исполнительных органов недавние новации – отказ от избрания губернаторов и переход к чисто пропорциональной системе выборов в Государственную Думу РФ.

Губернаторы: что нового?

С сентября 2004 г. в стране кардинально изменилась система формирования губернаторского корпуса. Суть изменения – переход от прямых выборов глав региональной исполнительной власти к утверждению местными законодательными собраниями кандидатур, предложенных президентом*.

Почему губернаторов стали назначать, отказавшись от выборов? За данным решением федерального центра, по-видимому, крылось стремление:

  • сохранить сильных управленцев, у которых истекал срок полномочий;
  • избавиться от неэффективных руководителей регионов, не дожидаясь окончания формально установленного срока губернаторства;
  • использовать губернаторский пост в политической игре**;
  • обеспечить реализацию своего «кадрового проекта», обезопасить себя от сюрпризов, неизбежных при сохранении электоральной конкуренции***;
  • снизить уровень коррупции в деятельности губернаторов**** [Наделение полномочиями 2005].

Отказ от прямых выборов губернаторов полностью вписывался в общий курс администрации Путина на укрепление «вертикали власти». Общественность довольно эмоционально отреагировала на такое новшество. Впрочем, Москва постаралась максимально смягчить практические следствия этого шага, оставив подавляющее большинство губернаторов на своих местах. На новый срок были выдвинуты даже те руководители регионов, которые не пользовались у федерального центра особым доверием (в частности, курский губернатор А.Михайлов). Сохранили власть и региональные «тяжеловесы» – А.Тулеев и М.Шаймиев.

Но не отмена прямых выборов глав регионов составила суть перемен в положении региональной власти. Более существенно изменение технологии контроля над губернаторами.

Во-первых, губернаторы утратили ряд наиболее «прибыльных» своих полномочий (лицензирование тотализаторов и игорных заведений, региональные спецмарки на алкогольную продукцию, право «второго ключа» при выдаче лицензий на недропользование). Во-вторых, была предусмотрена возможность установления в дотационных регионах режима кризисного (внешнего) экономического управления сроком на один год. Руководство подобных регионов лишалось права расходовать деньги из центрального бюджета без визы представителя Москвы и могло освободиться от финансовой «опеки» только при отказе от федеральных дотаций.

И уж совсем неприятной для губернаторов стала вводимая по инициативе Министерства регионального развития РФ «паспортизация» регионов, призванная обеспечить жесткий контроль над расходом федеральных средств региональными и местными властями. Содержащийся в таких «паспортах» полный реестр льготников региона исключал дальнейшие приписки. Кроме того, в «паспорта» были включены графы, напрямую информирующие цент о степени лояльности местной элиты (показатели по исполнению посланий президента). Поле для стратегических альянсов региональной власти и бизнеса заметно сократилось и оскудело.

О том, что центр полон решимости взять под свой контроль руководство субъектов Федерации, свидетельствовало отстранение от должности корякского губернатора В.Логинова «за ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Данный прецедент произвел сильное впечатление на губернаторский корпус, ибо с аналогичной формулировкой можно было уволить очень многих.

Конечно, федеральный центр несколько «подсластил» горькую пилюлю. Но приобретения местных элит оказались довольно скромными. В качестве компенсации за «попрание избирательных свобод» и урезание полномочий они получили возможность влиять на кадровый состав региональных отделений федеральных служб. В соответствии с вновь установленным порядком кандидатуры руководителей таких служб (за исключением силовых ведомств) должны согласовываться с губернаторами. Одновременно в регионы были переданы некоторые полномочия федеральной власти (в сфере лесного хозяйства, водопользования, ветеринарии, охраны памятников истории и культуры, образования, науки, жилищного законодательства и др.) с соответствующим финансовым обеспечением. В ведение субъектов РФ перешли также загсы и учреждения среднего специального образования.

Таким образом, изменение положения губернаторов связано отнюдь не с изменением процедуры утверждения их в должности. До 1996 г. (при Б.Ельцине) губернаторов тоже назначали. Но тогда они были практически бесконтрольными «хозяевами» своих территорий, а сейчас превратились в обычных чиновников. Как справедливо отмечает В.Гельман, «нынешние главы исполнительной власти мало чем отличаются от первых секретарей обкомов КПСС советского периода» [Гельман 2006: 102]

Такая ситуация губернаторов, естественно, не устраивает. Не решаясь выказывать открытое недовольство (жалобы на невозможность эффективно работать в новых условиях – не в счет) и не имея реальных рычагов давления на федеральный центр, губернаторы пытаются найти обходные пути, которые позволили бы им хоть отчасти восстановить прежнее влияние*. К числу наиболее распространенных стратегий, к которым прибегают главы субъектов РФ для укрепления своих позиций, относятся:

– создание Особых экономических зон для перетягивания на себя финансовых потоков и управленческих функций;

– укрупнение территорий;

– использование полпредов президента в качестве рупора регионального лоббизма;

– вступление в «Единую Россию»**.

Изменение положения глав регионов не могло не отразиться на представлениях бизнес-структур о «рентабельности» выстраивания отношений с губернатором и стратегиях сращивания бизнеса и власти. Не секрет, что для крупного бизнеса «дружба» с губернаторами имеет особое значение [Туровский 2002; Лапина, Чирикова 2004]. Помимо неформальных лоббистских возможностей, такая «дружба» открывает доступ к вполне легальным ресурсам политического влияния – участию в деятельности регионального парламента, ведь при поддержке губернатора «цена» депутатского мандата заметно снижается [Барсукова 2006]. Но в свете отмены выборов глав регионов и резкого сокращения их полномочий заинтересованность бизнеса в покровительстве со стороны губернатора заметно убавилась.

Как известно, во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов бизнес не жалел средств на поддержку желательных для себя кандидатов на губернаторских выборах [Зубаревич 2005]. И на то были серьезные причины: во-первых, именно губернаторы обеспечивали привилегии крупного бизнеса в рамках неформальных договоренностей, во-вторых, для реализации своей социальной политики региональная власть широко прибегала к местным «источникам финансов». В этой ситуации борьба за «своего» губернатора означала борьбу за укрепление позиций и рационализацию издержек.

Отмена выборов не просто закрыла этот путь, но и сделала взаимодействие крупного бизнеса и региональной власти «заложником» федеральных решений. Идея «социальной ответственности бизнеса», рожденная в федеральном центре, обернулась ростом давления региональных властей на бизнес. К тому же, пытаясь оправдать доверие Кремля, губернаторы демонстративно наращивали социальные расходы. Сложилась парадоксальная ситуация: лишившиеся ряда властных полномочий, а тем самым – и возможности «отблагодарить» бизнес губернаторы все больше нуждались в социальной благотворительности с его стороны. Эволюция отношений крупного бизнеса и региональной власти в этих условиях многовариантна. Но в целом можно ожидать переориентацию бизнеса с диалога с губернаторами на участие в формировании региональных парламентов, а значит – и более плотное взаимодействие с партийными структурами в регионах.

 

Какие структуры «назначают» нового губернатора?

Кто же реально определяет, в чьи руки перейдет региональная власть? Напомню, что формально отбор проходит в несколько этапов:

– за 6 месяцев до истечения полномочий действующего губернатора полпредство готовит так наз. широкий список (обычно в него вносят 7-10 фамилий, хотя можно и несколько десятков);

– предложения полпредства поступают в аппарат президента, где в ходе обсуждения определяется список («шорт-лист») наиболее перспективных кандидатов;

– отобранные центром кандидатуры согласовываются с местной элитой и выставляются на утверждение регионального законодательного собрания.

Наличие подобной процедуры породило ряд заблуждений. Самое распространенное из них связано с ролью местных элит, согласием которых федеральный центр якобы должен заручиться при назначении губернаторов. На самом деле это справедливо лишь по отношению к национальным республикам, где шаткое равновесие покоится на межэлитных договоренностях, порушить которые центр не решился. Что касается других регионов, то «активный переговорный процесс» имел место только там, где мнения центра и региональной элиты совпадали. Если же они различались, Москва довольно жестко продавливала свое решение*.

Второе заблуждение – о решающей роли в кадровом отборе новых губернаторов полномочных представителей президента в федеральных округах. Действительно, сначала так оно и было. Однако весьма скоро у федерального центра появились сомнения в бескорыстности полпредов. Некоторые из них настолько интегрировались в местную региональную элиту, что лоббировали неприемлемые для Москвы фигуры. В результате Кремль практически перестал учитывать мнение полпредов по кадровым вопросам. Оказалось, что место в списке полпредства не имеет никакого значения. Так, нынешний глава Саратовской области П.Ипатов не попал в первую десятку кандидатов, предложенных С.Кириенко, а новый руководитель Иркутской области А.Тишанин вообще отсутствовал (!) в списке полпреда. В Алтайском крае, Нижегородской и Иркутской областях (где произошла смена губернаторов) полпреды лишь «штамповали» решения федерального центра.

Не стоит преувеличивать и роль законодательных собраний регионов. Формально депутаты вправе отклонить кандидатуру, выдвинутую президентом, но это может обернуться для них роспуском ассамблеи. Неудивительно, что пока ни один региональный парламент не рискнул выступить против «выдвиженцев» Москвы. Позиция законодательных собраний, как нетрудно догадаться, сводилась к одному – «мы должны уважать выбор президента». Иногда, правда, региональные депутаты начинали проявлять излишнюю активность, пытаясь оказать давление на федеральный центр. Например, депутаты Алтайского края потребовали от Москвы отставки администрации экс-губернатора М.Евдокимова, а нижегородские законодатели заранее оповестили Москву, что не поддержат кандидатуру тогдашнего губернатора Г.Ходырева. И в том, и в другом случае федеральный центр прислушался к мнению региональных законодательных собраний, но при этом отчетливо продемонстрировал, что делиться кадровыми полномочиями ни с кем не намерен. Так, легислатуре Нижегородской области был представлен на утверждение «пришлый» В.Шанцев, а губернатором Алтайского края стал «равноудаленный» от местных групп интересов сотрудник аппарата президента А.Карлин. Другими словами, вовлеченность законодательных собраний в региональные межэлитные разборки немедленно каралась выдвижением губернатора «из варягов».

Не сохранили влияния в кадровом вопросе и финансово-промышленные группы. Их роль при назначении губернаторов заметно снизилась. Мнение ФПГ учитывается, но уже не является решающим. Показателен пример Иркутской области, где сошлись интересы СУАЛа, «Интерроса» и «Илим Палпа». В первоначальных списках полпреда было несколько кандидатов, представлявших определенную олигархическую структуру. Но федеральный центр предпочел им никак не связанного с ФПГ А.Тишанина, что вызвало шок у местной бизнес-элиты. (Впрочем, она тут же бросилась выражать надежду на конструктивное сотрудничество с новой региональной властью.)

Таким образом, число структур, имеющих реальное отношение к выбору губернаторов, резко сократилось. Решающее слово принадлежит администрации президента. Именно в ходе борьбы внутри аппарата (по мнению аналитиков, в нем существует несколько влиятельных группировок) и определяется состав губернаторского корпуса. Это поднимает «цену» участия бизнеса в решении этого вопроса на столь высокую отметку, что «рентабельность» подобных действий становится сомнительной.

 

Чем руководствуется федеральный центр, формируя корпус губернаторов?

Накопленный к настоящему времени опыт позволяет реконструировать логику федерального центра в кадровом отборе губернаторов. Поскольку, как уже говорилось, большинство губернаторов сохранили свои посты, начну с тех критериев, которыми руководствовалась Москва, подтверждая полномочия глав регионов.

Практика показывает: первое, что требуется от губернатора, желающего удержаться у власти, – это политическая лояльность. На борьбе с «левыми» поднялись многие региональные лидеры, в т.ч. губернатор Краснодарского края А.Ткачев, губернатор Смоленской области В.Маслов и губернатор Ростовской области В.Чуб. Справедливости ради надо отметить, что федеральный центр готов смотреть сквозь пальцы на «заблуждения юности» – разумеется, при условии отречения от прежних ошибок (не важно, коммунистических или либеральных)*.

Немаловажную роль играют и «хозяйственные» способности руководителя (упомянутый выше В.Маслов вывел из-под криминального влияния завод «Кристалл», а «команда Ткачева» установила контроль практически над всеми доходными объектами региона). Не случайно центр оставил на своих местах некоторых «красных» губернаторов, эффективно противостоящих амбициозному руководству региональных бизнес-структур (например, известного своими «левыми» взглядами губернатора Липецкой области О.Королева, который успешно сдерживает притязания на власть менеджмента Новолипецкого металлургического комбината).

Благополучно пережили «переутверждение» главы нефтяных и газовых регионов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, а также Тюменской области) – значение этих регионов для экономики страны слишком велико, чтобы проводить в них кадровые эксперименты. Не тронули и руководителей «депрессивных» автономных округов. Крепости их позиций способствовал как «кадровый голод», так и абсолютная – и заведомая (иначе перекроют «кислород») – лояльность Москве.

Любопытно, что среди губернаторов были и такие, кто просто не смог уклониться от выполнения патриотического долга в виде «государственной службы». Р.Абрамович сопротивлялся как мог, отказываясь, несмотря на давление полпреда в Дальневосточном ФО К.Пуликовского, письменно оформлять свое «согласие» на пролонгацию полномочий. Однако пример М.Ходорковского оказался действенным, и Р.Абрамович сдался. На очереди на принудительную «благотворительность» стоит В.Вексельберг в качестве губернатора Камчатки. Учитывая, что у Вексельберга в этом крае имеются серьезные деловые интересы, вопрос, примет ли он столь «лестное» предложение, остается открытым. Местная элита не в восторге от подобной перспективы.

Хотя большинство губернаторов остались на своих местах, некоторым пришлось уйти*. Главные причины отставки: излишняя «идеологизированность»** и включенность в региональную оппозицию (например, иркутскому губернатору Б.Говорину, активному стороннику блока «Отечество – вся Россия», не простили того, что на выборах 2004 г. область заняла предпоследнее – 88-е – место по явке и 83-е по числу голосов за В.Путина).

Примечательна реакция бизнеса на эти кадровые перестановки. Стоило только губернатору впасть в немилость, как «приближенные» к нему бизнесмены начинали переводить свои капиталы в другие регионы либо переходили на сторону его оппонента. Впрочем, в ситуации смены власти некоторым удалось неплохо поживиться: часть губернаторов, имевших невысокие шансы на переутверждение федеральным центром, пользуясь последними месяцами пребывания у власти, бросилась распродавать собственность региона коммерческим структурам. Так поступил, в частности, башкирский лидер М.Рахимов (хотя, как выяснилось, его опасения не имели под собой оснований и Москва пролонгировала его полномочия).

Кто же приходит на смену утратившим свой пост? Как ни грустно это констатировать, новые губернаторы отнюдь не являются носителями реформаторского духа. В их числе:

– представители популистской бюрократии московского образца, где бизнес делается на близости к власти (Г.Боос в Калининградской области, В.Шанцев в Нижегородской);

– выходцы из полувоенных отраслей экономики с высокой долей государственного участия, в которых все и всегда решал приказ вышестоящего руководства (новый саратовский губернатор П.Ипатов был директором Балаклавской АЭС, губернатор Тульской области В.Дудка – главным инженером оборонного КБ; иркутский губернатор А.Тишанин – начальником Восточно-Сибирской железной дороги);

– чиновники из президентского окружения, не связанные с региональной элитой (к данной категории относится губернатор Алтайского края А.Карлин, делавший карьеру в Генпрокуратуре и Минюсте).

В своей кадровой политике новые губернаторы во многом следуют курсу федерального центра, оттесняя оппозиционных деятелей и представителей олигархических структур. Так, А.Карлин сразу же после назначения уволил «по собственному желанию» всех десятерых заместителей М.Евдокимова. Весьма показательна также ситуация в Тульской области, где с приходом нового губернатора большинство позиций в аппарате власти заняли представители ВПК и «силовых структур». Небольшая справка о составе администрации Тульской области: губернатор, вице-губернатор, директор департамента здравоохранения и директор департамента социального развития – полковники (последние двое – медицинской службы), председатель комитета по управлению госимуществом и председатель комитета по печати и телерадиовещанию – подполковники, начальник организационного управления – майор милиции.

Во всех случаях смены губернаторов выбор пал на «равноудаленных» от олигархических структур. Это особенно актуально для регионов, где сошлись интересы нескольких крупных ФПГ (например, для Иркутской области). Неангажированность новых губернаторов позволяет федеральному центру взять под свой контроль экономическую ситуацию в соответствующем регионе. Шок у местных представителей крупного бизнеса быстро сменился заверениями в готовности к сотрудничеству.

Кроме того, все новые губернаторы оказались «равноудаленными» от местных элит. Будучи лишены региональной поддержки, новые руководители полностью зависят от Москвы, что гарантирует их лояльность федеральному центру и готовность выполнять его волю даже вопреки местным интересам. Против местных элит сработало, в частности, то, что они тесно связаны с региональным бизнесом, тогда как центр, похоже, твердо намерен отстранить бизнес от решения кадровых вопросов. Разумеется, это вовсе не означает, что бизнес-структуры неизбежно должны проигрывать от новых назначений (хотя такая опасность существует – скажем, в Калининградской области, куда вслед за Г.Боссом могут прийти столичные фирмы), но их способность влиять на состав региональной власти заметно упала.

 

Избирательная система: что нового?

В избирательной практике тоже есть перемены. В 2007 г. выборы в Государственную Думу РФ будут проходить по чисто пропорциональной системе. Смешанная электоральная формула будет использоваться только при формировании региональных ассамблей.

Напомню, что с 1993 г. на федеральном уровне действовала смешанная система выборов, при которой половина депутатов Госдумы избиралась по одномандатным округам, а другая – по партийным спискам. Данная система была призвана стимулировать становление партийной системы, и, по мнению экспертов, эту функцию она выполнила. Кроме того, со смешанной электоральной формулой связывали надежды на электоральный успех пропрезидентских объединений (которые оправдались далеко не полностью).

Что касается регионов, то вплоть до 2003 г. в большинстве из них законодательные собрания избиралась исключительно по мажоритарному принципу. Переход к смешанной системе выборов региональных ассамблей выглядел революционной мерой, на которую федеральный центр долго не решался, видимо опасаясь, что она будет на руку главным образом коммунистам как единственной партии, сохранившей региональную инфраструктуру. Против смешанных выборов выступали и губернаторы, ибо расширение партийной составляющей могло превратить региональные легислатуры в силу, способную бросить вызов исполнительной власти.

Однако с появлением сильной пропрезидентской партии центр настоял на введении в регионах смешанной формулы, дополнив утвердившуюся с конца 1980-х годов мажоритарную систему выборами по партийным спискам. Данный шаг позволил ему «убить» сразу «двух зайцев»: ослабить позиции губернаторов и повысить влияние «партии власти» (партийные списки подтолкнули к вступлению в нее многих авторитетных в регионе лиц).

Но вернемся к выборам федерального уровня. В чем причина отказа от смешанной формулы? Доводы в пользу пропорциональной системы должны были быть очень вескими, ибо для ее ведения требовалось пойти наперекор желанию избирателей, ставя тем самым под сомнение легитимность будущей Государственной Думы. Рядовых избирателей, 2/3 которых высказываются за чисто мажоритарную систему, можно понять – «электоральный контракт» с конкретным депутатом выглядит более надежным, чем с партийным списком. У сторонников мажоритарной системы есть основания не доверять пропорциональным выборам. Ведь не секрет, что партийные списки нередко «протаскиваются» в парламент благодаря включению в них знаковых фигур, которые затем отказываются от депутатских мандатов. Предпринимались попытки законодательно запретить подобную практику, но «Единая Россия» заблокировала их. В результате из 225 «списочников», получивших мандаты в 2003 г., 96 (42%!) отсутствовали в избирательных бюллетенях. При переходе к чисто пропорциональной системе анонимность парламента может достичь катастрофических масштабов.

Однако власть неумолима: пропорциональной избирательной системе быть. Главные достоинства выборов по партийным спискам в глазах власти заключаются в том, что они обеспечивают высокую степень автономии лидеров партий от избирателей, тем самым открывая путь к внутриэлитным договоренностям, стимулируют партийное строительство, повышают контроль федерального центра над составом думской фракции «партии власти» и, главное, позволяют избавиться от одномандатников [Макаренко 2006].

В чем же провинились одномандатники? Почему в Думе образца 2007 г. их не будет? Казалось бы, опыт прошлых лет однозначно свидетельствует о том, что одномандатники прагматичны, тяготеют к центру и не доставляют особых хлопот. Однако у них есть очень серьезные, с точки зрения власти, недостатки. Во-первых, торг с ними приходится вести на индивидуальной основе и, соответственно, соблюдение достигнутых договоренностей не может гарантироваться партийным руководством. Во-вторых, что самое важное, они занимаются лоббированием в Государственной Думе интересов региональных элит, а также отдельных бизнес-структур (спонсировавших их избрание).

Одномандатников устранили как канал выражения не подконтрольной федеральному центру воли. По справедливому замечанию Б.Макаренко, отказ от мажоритарных выборов привел избирательную систему «в соответствие с моноцентрическим характером государственной власти» [Макаренко 2006: 100]. На изъяны пропорциональной формулы (и негативное отношение к ней большинства избирателей) решили «закрыть глаза» ввиду ее способности ограничить региональный и экономический лоббизм.

Фактически речь идет о сужении спектра сил, влияющих на законодательную власть. У бизнеса отняли возможность «посылать за собственный счет» депутатов в Государственную Думу. Единственное, что ему остается, – это добиваться мест в партийных списках. Но подобная деятельность требует не разовых вложений, а систематической финансовой поддержки партий (что повышает цену депутатского мандата), причем с проблематичным результатом – партийный список формируется федеральным политсоветом партии и утверждается на съезде, где всякое может произойти. И все же главным препятствием на пути лоббирования бизнесом своих интересов является резкое падение роли партий, не связанных с властью. Ведь переход на пропорциональную систему выборов был лишь очередным звеном в цепи мер, отсекающих от политической жизни силы, не получившие санкции Кремля (запрет на участие в выборах общественных организаций и блоков, повышение «заградительного» барьера и т.д.). Партии же, санкционированные властью, занимаются лоббированием только в пределах определенного ею круга вопросов.

Тем самым разрушаются наработанные механизмы сращивания бизнеса и политики. Концентрация власти в руках федерального центра, безусловно, препятствует «захвату государства» группами экономических интересов. Но это не равнозначно установлению режима «честной» конкуренции. Власть начинает обслуживать интересы подконтрольного себе бизнеса, обрекая «чужой» на поражение. Провозглашенный ею контроль над «стратегическими отраслями» означает, что политическое влияние как ресурс конкурентной борьбы остается только у избранных властью (порой помимо их воли) экономических агентов. По сути дела создается система связанных с центром общероссийских ФПГ, что ведет к превращению региональных рынков в вертикально интегрированные корпорации во главе с «Газпромом» [Гельман 2006: 102]. Остальные бизнес-структуры утрачивают возможность лоббировать свои интересы в коридорах власти, что можно было бы приветствовать, не будь эта «удаленность бизнеса от власти» селективной.

 

 

Литература

Барсукова С. «Политические инвестиции» теневой экономики // Пути России: проблемы социального познания / Под общ. Ред. Д.М.Рогозина. – М.: МВШСЭН, 2006.

Вертлиб А. Так рос единорос… // Новая газета, 16.12.2004.

Гельман В. Возращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2.

Головин О. 2002. Не давайте им обезьян! // Завтра. ру, № 27 (450) (http://zavtra.ru/cgi/veil/data/zavtra/02/450/71.html).

Зубаревич Н.В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. Аналитический доклад. М., 2005.

Камышев Д. Владимир Путин впал в малость // Коммерсантъ, 15.04.2005.

Корня А. Это хуже чем политика, это бизнес с убытками // Независимая газета, 21.04.2004.

Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит. М., 2004.

Макаренко Б. Новый закон о выборах и эволюция режима // Pro et contra. 2006. № 1.

Минченко Е. «Единой России» надо серьезно подумать над коррекцией идеологии // Новая политика, 17.12.2004.

Наделение полномочиями губернаторов: технология отбора региональных лидеров. Аналитический доклад. М., 2005.

Туровский Р.Ф. Губернаторы и бизнес: история отношений // Макаренко Б.И. (ред.) Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., 2002.



* Интервью проводились в рамках проекта «Сращивание теневой экономики и теневой политики», осуществленного при финансовой поддержке Научного Фонда ГУ – ВШЭ.

* Первая часть опубликована в виде статьи в журнале «Политические исследования», 2006,  № 2 (в соавторстве со Звягинцевым В.И.).

* Интересно, что «политико-инвестиционная» конструкция зависит от того, кто получает деньги на кампанию: сам кандидат (его доверенное лицо), непосредственный исполнитель (подрядчик), имеющий договор не с кандидатом, а со спонсором, или политическая партия в лице своих функционеров. В каждом из этих случаев возникает особая конфигурация обязательств, форм и механизмов ответственности как за провал избирательной кампании, так и за финансовые злоупотребления по отношению к спонсору.

* Более того, в этом случае предприниматели могут прямо – и довольно жестко – принуждаться к финансированию выборов. Как отмечает О.Головин, «в 1996 г. перед президентскими выборами доходило до откровенного бандитизма: в Москве главы районных управ вызывали к себе ‘на ковер’ местных бизнесменов и ‘воров в законе’ и предлагали на выбор: либо вы вносите ‘добровольные пожертвования в предвыборную кассу Б.Н.Ельцина’, либо у нас с вами будет другой разговор» [Головин 2002]. Стремительный рост рейтинга Ельцина (что в буквальном смысле дорогого стоит) говорит о том, какой выбор они сделали.

* Кстати, нелишне напомнить, что при первых же симптомах изменения политической конъюнктуры региональные элиты бросились демонстрировать свою лояльность центру. Так, уже в феврале 2000 г. губернаторы Белгородской, Курганской и Новгородской областей выступили с обращением, где предлагали провести укрупнение регионов и отказаться от выборов губернаторов [Гельман 2006: 97].

** Например, должности глав Нижегородской и Калининградской областей понадобились Кремлю, чтобы расколоть команду столичного мэра, соблазнив Г.Бооса и В.Шанцева губернаторскими креслами.

*** Выборы декабря 2004 г. в очередной раз показали, что избиратели не всегда голосуют так, как рассчитывает центр. В Псковской области победу одержал М.Кузнецов, хотя федеральная власть однозначно делала ставку на действующего губернатора Е.Михайлова (его публично поддержал полпред президента И.Клебанов и председатель Госдумы Б.Грызлов), а в Хабаровском крае был переизбран «опальный» В.Ишаев, выступивший с открытым письмом против готовящегося закона о монетизации льгот.

**** Избранные в ходе прямых выборов местные лидеры обладали полномочиями, провоцирующими их на коррупционный торг с бизнесом. Подобная ситуация не устраивала центр не только потому, что стратегические альянсы региональной власти с бизнес-структурами были неустойчивыми и дестабилизировали обстановку на местах, но и потому, что они оставались вне контроля со стороны федеральных органов, ограничивая влияние Москвы в регионах.

* Весьма показательно в этом плане предложение главы исполнительной власти Сахалина И.Малахова создать институт полпредов губернатора в районах и муниципальных образованиях области.

** В условиях перехода к системе назначений руководители регионов практически полностью утратили интерес к политическому самоопределению. Озабоченность проблемой сохранения власти толкает в ряды «Единой России» как бывших коммунистов, так и либералов.

* Например, в Калининградской области только твердая позиция Москвы заставила депутатов поддержать Г.Бооса. Примечательно, что, когда на пути Г.Бооса встал прежний губернатор В.Егоров, не желавший уступать губернаторское кресло до истечения срока своих полномочий, инкумбента «поторопил» компромат о незаконной приватизации его сыном (и бывшим замом) местных охотничьих угодий. Очевидно, что такой компромат «всплыл» не без ведома федерального центра.

* Открыто на сторону «партии власти» перешел, в частности, А.Тулеев (Кемеровская область), превратившийся в одного из наиболее последовательных сторонников президентского курса. Публично поддержал курс президента и К.Титов (Самарская область), сохранивший свое кресло благодаря унизительной процедуре идеологического «покаяния».

* Важно отметить, что центр ничем не рисковал – публичных возмущений со стороны снятых губернаторов быть не могло, ибо все они ходят под риском уголовного преследования за допущенные во время пребывания у власти злоупотребления.

** Если раньше с «красными губернаторами» боролись «электоральными методами» – отстраняли от выборов по решению суда (примеры – А.Руцкой в Курской области и Ю.Лодкин в Брянской) или целенаправленно «проваливали», то теперь достаточно просто не пролонглировать их полномочия (как это произошло с В.Стародубцевым в Тульской и с Г.Ходыревым в Нижегородской областях). Впрочем, повторю, многие «красные губернаторы», показавшие себя «крепкими хозяйственниками» и демонстрирующие относительную лояльность по отношению к центру, сохранили свои посты.

  • 19.11.06 Какова институциональная динамика коррупции?  (Ю.В.Латов)