Эксоцман
на главную поиск contacts

Можно ли России заимствовать германские модели социальной защиты, опирающиеся на социальное партнерство?

И.А.Григорьева
 Написать комментарий Ваш комментарий
(для участников конференции)


Развитие социальной политики в современном обществе пронизано различными взаимодействиями между государством, экономикой и гражданским обществом. Это регулируемые государством через установление правовых норм отношения собственности, занятости, налогообложения, реализация прав человека и т.д. Развитие буржуазного

Развитие социальной политики в современном обществе пронизано различными взаимодействиями между государством, экономикой и гражданским обществом. Это регулируемые государством через установление правовых норм отношения собственности, занятости, налогообложения, реализация прав человека и т.д. Развитие буржуазного общества, развитие прав и свобод всех членов общества, провозглашенных в 1789 году в «Декларации прав человека и гражданина» привели к оформлению целого ряда идей, связанных с защитой социальных прав человека. Защита социальных прав понимается как защита от потери доходов на тех этапах жизни или в тех жизненных ситуациях, когда человек становится нетрудоспособным. Хотя индивиды предполагаются свободно взаимодействующими в рамках, установленных обычаями и законом, фактически их взаимодействие подразумевает наличие институтов права и государства как гарантов выполнения взаимных обязательств. Отсутствие правового поля парализовало бы «невидимую руку» рынка.

На Западе давно стало привычным распределение «социальных обязанностей», связанное с тем, что за разработку и реализацию социальной политики отвечает не только государство, но и экономические акторы, т.е. работодатели и работополучатели / собственники и наемные работники. Такое распределение обязанностей складывалось столетиями и называется социальным партнерством. Модель социальной политики, базирующуюся на системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами», часто называют по месту возникновения германской или по имени родоначальника, моделью Бисмарка. Поскольку система социального страхования является основой различных моделей социальной политики, а социальные государства Западной Европы добились очевидных успехов в решении ее задач, исторический опыт Германии заслуживает серьезного анализа. Обновление подходов к развитию экономики, предложенное «школой Ойкена» и развитие «социального рыночного хозяйства (СРХ), по оценке зарубежных ученых, оставило практически без изменений подходы к социальной политике [1] . Безусловно, введение пособий социальной помощи для малообеспеченных в начале 1970-х годов говорит о либерализации подхода Бисмарка, но он остается основой даже в «Повестке до 2010 г.» - последнем плане социального реформирования германского государства [2] .

Возможность же заимствования этого опыта зависит от наличия определенных предпосылок, традиций и институтов в стране, которая хотела бы реформироваться в данном направлении.

Исторические предпосылки развития германской модели социальной политики

До середины XIX века семья являлась основным институтом поддержки нетрудоспособных лиц (детей, стариков, длительно болеющих и т.д.), а дополнением ей выступали частные и общественные (в том числе церковные) благотворительные учреждения, опекавшие одиноких лиц (нищих и убогих). Распад в связи с индустриализацией и урбанизацией многопоколенной семьи и сопутствующих ей социальных обязательств уменьшили семейные ресурсы, а наемный труд на промышленных предприятиях принес и новые возможности, и новые риски, которых не знал доиндустриальный уклад жизни.

Идея семейной солидарности, как базового типа социальной солидарности, помогла оформить идею «предприятия (корпорации) - большой семьи» и «государства - большой семьи». Речь шла о становлении механизмов финансовой ответственности через специальные виды страхования всех членов этих «новых семей» друг за друга. В социальном страховании был найден механизм, с помощью которого традиционные семейные механизмы солидарности были заменены другими, поддержанными и легитимированными государством системами безопасности и защищенности. Конечно, государству пришлось объяснять гражданам, почему целесообразно аккуратно платить взносы в систему социального страхования. Технически сохранность взносов и право собственности на внесенные суммы всегда обеспечивалось системой индивидуального учета внесенных сумм, без которой страховая система, по европейским канонам, просто не может существовать.

Социальное страхование предложило убедительный ответ на вопрос, каким образом необходимые и желаемые гражданами социальные гарантии можно трансформировать в задачи государства, как и где государство изыскивает средства для этих целей, как их расходует и т.п. Ресурсы государства, как правило, формируются за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Налогообложение – чрезвычайно важная связь между государством, рынком и гражданами, не менее древняя, чем нормы закона. Особые формы налогов, которые называются «социальные отчисления» (введенное российским законодателем понятие «единого социального налога» плохо согласуется с этой традицией, но об этом ниже), направляются в специальные, уполномоченные государством же финансовые организации для управления. Поэтому более чем столетняя традиция называет средства социального страхования «корпоративными», то есть вносимыми работниками и работодателями, и характеризуется тем, что аккумулируются эти средства не в бюджете государства, а в специально созданных целевых финансовых организациях (фондах, больничных кассах), государственных, но внебюджетных.

Уже в XVII-XVIII веках у теоретиков «общественного договора» обосновывается «неестественный» характер социальных отношений, базирующихся не на традиционных связях, а на добровольных соглашениях. Договоры страхования рассматривались как один из видов подобных соглашений, ограждавших от рисков потери имущества или товаров. Идея распространения страховых соглашений на людей в связи с риском потери дохода возникает в конце XVIII века. Однако она сразу столкнулась с возражением, что применение принципа страхования к людям будет подрывать чувство личной ответственности и провоцировать беззаботное отношение к своему будущему. Роль государства в системе социального страхования связана с решением тех задач, которые не удается решать на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Государство как бы напоминает обладателям прав собственности, что они все являются обладателями неотчуждаемых гражданских прав, в то время как собственность может увеличиваться или уменьшаться. Подробно дискуссия между либералами, настаивавшими на личной ответственности каждого гражданина и собственника, и социалистами, апеллировавшими к социальной солидарности, описана французским исследователем П. Розанваллоном [3] .

В настоящее время во всех развитых странах мира можно увидеть развитые системы национальной и корпоративной солидарности и соответствующие им финансовые механизмы. Участие в них носит обязательный характер, никакой работодатель и работополучатель (наемный работник) не может от него уклониться, и регулируется государством. «Государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного обмена. Их законные права устанавливаются и защищаются государством» [4] .

Такой известный экономист, как П. Самуэльсон, рассматривает социальное страхование в первую очередь, как способ планирования расходной части семейного бюджета и возможность обезопасить себя от определенных рисков, помещая сбережения в надежное место [5] . С его же точки зрения, система социального страхования должна состоять из трех частей: 1) пенсионное страхование по старости и страхование на случай потери кормильца; 2) страхование по безработице; 3) выплата пособий малоимущим и других видов пособий. По первым двум видам люди имеют право на получение страхового пособия при выходе на пенсию по старости, инвалидности и при потере работы с констатацией безработицы, то есть наступления страхового случая. Для наемных работников важно именно страхование риска потери доходов при временной или постоянной утрате нетрудоспособности. В третьем случае для получения пособия нужна «проверка нуждаемости» и выплата таких пособий началась в Германии намного позже, чем, например, в Великобритании или США, поскольку базируется на иных, нежели трудовые достижения, принципах. Здесь государство берет на себя роль арбитра в процессах перераспределения, солидаризуясь с менее обеспеченной частью общества в ущерб другой, более благополучной. Государство осуществляет перераспределение исходя из культурных, социальных, нравственных требований, которые могут меняться, но, как правило, ограничивают экономическую эффективность определенных решений. То есть государство обязано вмешиваться в ситуациях, которые обозначают, как «провалы рынка», «изъяны рынка», где свободное действие рыночных сил повышает уровень благосостояния одних участников за счет других. Но здесь встает вопрос о стоимости вмешательства, то есть, в свою очередь, об изъянах (провалах) государства, которые могут быть велики и препятствовать развитию экономики [6] .

Но вернемся к естественно возникшим исторически предпосылкам социального страхования. В целях ограждения наемных работников от тех бедствий, которые влекли за собой потеря трудоспособности, кормильца, наступление старости, трудящиеся в Европе с начала XIX века использовали различные формы добровольного страхования в основном, в виде «касс взаимопомощи» - «дружеские общества», «компаньонажи», «рабочие клубы» и т.д. Возникло новое понятие – «рабочая солидарность», которое также подразумевало, что рабочий класс – большая семья, объединенная общими интересами. Такие добровольные объединения, как ссудные и сберегательные кассы, производительные ассоциации, профессиональные и потребительские союзы должны были способствовать, по мысли теоретиков того времени, восходящему движению классов (выражение Л. Фон Штайна), [7] то есть вертикальной социальной мобильности, поскольку помогали накопить капитал, необходимый для открытия собственного дела и выйти из состава работников «бескапитального труда». В последующем стали вводиться более универсальные и обязательные формы социального страхования, отрегулированные сначала законодательством земель, а затем объединенного германского государства.

Впервые принудительное (обязательное) страхование от несчастных случаев на производстве было введено в Пруссии Промышленным уставом 1845 г. Право издавать такого рода акты получили органы местного самоуправления. Эта форма страхования распространилось и на другие страны, где со второй половины XIX в. стали приниматься законы об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. Судебные процессы позволяли на практике выработать понятие профессионального риска. К примеру, нанимая человека на определенную работу, предприниматель подвергал его определенному риску, связанному с той или иной профессией. Следовательно, материальная ответственность за этот риск ложилась на предпринимателя. Первый законодательный акт (закон) об ответственности предпринимателей за профессиональный риск был издан в Германии в 1871 году. Чуть позже возник институт добровольного страхования предпринимателей от убытков, возлагаемых на них данным законом. В целом система обеспечения увечных рабочих по форме приняла страховой характер. Если страхование являлось еще добровольным, то само обеспечение риска обрело для работодателя принудительный характер. Позднее законодательно было закреплено не только само вознаграждение пострадавшему, но и его способ через посредство страховых организаций.

Завершилось создание системы обязательного социального страхования в период 1883-1889 годов под руководством канцлера Бисмарка. В 1883 году был введен Закон о страховании потери трудоспособности в связи с болезнью, в 1884 году - Закон о страховании в связи с несчастными случаями на производстве, в 1889 году - Закон о страховании нетрудоспособности в старости. При этом в данных законах плательщиками выступали как трудящиеся, так и предприниматели, а в особых случаях и государство. Эти виды страхования стали обязательными для работающих, независимо от возраста, пола, профессии, квалификации и состояния здоровья. Они явились фундаментом немецкого «социального рыночного государства» [8] . Таким образом, можно заключить, что Бисмарку в его модели социальной политики удалось обобщить и юридизировать как нормы обычного права и представлений о справедливости, так и уже институционально сложившиеся нормы экономических отношений. Это и обусловило устойчивость модели Бисмарка.

Система государственного социального страхования, возникнув в Германии, быстро охватила практически все страны Европы, поскольку вместо социально-философских рассуждений о соотношении ответственности и солидарности в ее основу было положено понятие риска, которое можно объективировать и степень риска рассчитать. С точки зрения вероятности потери дохода можно рассматривать в одной плоскости риски, связанные с несчастными случаями на производстве, болезнями, безработицей и даже старостью. Важно то, что договор страхования, как частный случай «общественного договора» делает выплату пособия зависящей от экономических условий и правовых норм, а не от щедрости государства-покровителя. Тем самым, речь идет не о нравственных правилах, а об исполнении закона. Жесткая связь между трудом, заработком и возможностью получения компенсаций также способствует уменьшению зависимости от государства, увеличивая личную ответственность за социальную безопасность (защищенность). Технически эта ответственность всегда обеспечивалась системой индивидуального учета внесенных сумм (которую наши российские реформаторы пенсионной системы называют «персонифицированным учетом взносов»), в картотеках больничных касс или страховых обществ. При смене места работы страховая карточка была основным документом, подтверждавшим права работника на социальные выплаты. В этом ее принципиальное отличие от советской «трудовой книжки», которая фиксировала стаж, а не накопленные суммы, почему в 1990-е годы подделка трудовых книжек или записей об особых видах стажа стала массовой. Впрочем, советская, а теперь и российская система пенсионного обеспечения/страхования во многом строится на перераспределительных началах, не связанных с законами рыночной экономики, а также на недоверии граждан к государству и друг к другу.

Каковы основные черты германской модели социальной политики

Вопрос о том, сколько моделей социальной политики можно выделить и на каких основаниях, не только дискуссионный, но и весьма сложный, так как решение должно учитывать специфику разных стран при наличии общих признаков. Комиссия Европейского Сообщества (ЕС), которая разрабатывала унифицированную модификацию социальной политики для «Общеевропейского дома», выделяет две основные модели:

1. Первая, часто называемая «бисмарковской» (по имени ее родоначальника, канцлера Бисмарка), устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и успешностью (длительностью) профессиональной деятельности. Социальные права обуславливаются теми отчислениями, которые выплачиваются на протяжении всей активной жизни, то есть социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Страховые кассы, управляемые на паритетных или разделенных началах работодателями и работополучателями, собирают в установленном, как правило, через коллективные договоры размере отчисления из заработной платы, из которых и формируются как обязательные, так и дополнительные/профессиональные страховые фонды и осуществляются социальные выплаты.

Ответственность за финансовое равновесие и сохранность средств несут правления касс (фондов). Они не должны субсидироваться из бюджета любого уровня, так как налоговое перераспределение, реализуемое через универсальный бюджетный подход, противоречит логике трудового (страхового) участия. Здесь социальная защита должна быть принципиально независима от «финансовых инъекций» со стороны госбюджета.

Конечно, для индивидов и семей со слабыми возможностями активного трудового участия существует национальная солидарность, реализуемая через муниципальные службы для малообеспеченного населения, или благотворительность. Но это вспомогательные механизмы, а не основополагающие принципы.

2. Вторая модель, которую комиссия ЕС называет «бевериджской» (также по имени ее родоначальника английского общественного деятеля Бевериджа), исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют системы страхования по болезни, прикрепление к которым является автоматическим, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым, независимо от их прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые «социальные» пенсии в отличие от трудовых и «профессиональных»). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. В данном случае преобладает принцип национальной солидарности, строящийся на концепции распределительной справедливости. Приверженцами этой системы являются Англия и страны скандинавского социализма, в первую очередь Швеция, достигшие весьма разных результатов в решении, например, проблем бедности. Обычно над системой «национальной солидарности» надстраиваются дополнительные «этажи» коллективного профессионального (и/или межпрофессионального) или индивидуального характера, что дает новые основания для варьирования моделей. С «нордической» точки зрения, принято рассматривать шведскую модель социальной политики как обобщение институциональной модели социальной политики. Континентальная Европа реализует модель, названную Титмуссом моделью достижений. Эта концепция была развита в работах Б.Р. Андерсена [9] . Он использует все три модели Титмусса, добавив англо-американскую, названную остаточной или либеральной. В следующей таблице отражены некоторые центральные элементы каждой модели с указанием автора и ключевых понятий [10] .

Как видно из вышеприведенной таблицы, модели и различия между ними основываются на разных критериях. Титмусс разделяет модели по организационному принципу и следствиям для граждан. Espring-Andersen проводит разделение между разными стратегиями социальной политики, которые заключаются в том, что либеральный режим направляет социальные программы на самых бедных, консервативный сохраняет статусные различия социальных групп, включая ориентацию на традиционную структуру семьи и традиционную роль женщин. Наконец, социал-демократический режим в скандинавских странах гарантирует как универсализм социальных прав, так и нерушимость индивидуальной автономии.. Andersen и Kosonen отличают модели друг от друга главным образом через разный геополитический опыт, тогда как Комиссия ЕС разделяет модели, как и Титмусс - согласно разным принципам организации, обозначенным как Bismark и Beveridge соответственно. Германская модель имеет несколько названий. Некоторые называют се континентальной/европейской в соответствии с ее геополитической доминантой, другие предпочитают определение институциональной. Центральный принцип, тем не менее, у всех один – акцент на институты рынка и принцип обязательного страхования под государственным наблюдением. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно консервативная модель социальной политики ведет к появлению двойного общества, описанного в социологии как Первая и Вторая Реальность.

Страной, где максимально полно реализовать принципы консервативной модели, является Германия, которая, как было сказано выше, первой в Европе и в мире ввела систему страхования. Заслуга в формировании страхового законодательства принадлежит канцлеру Бисмарку. Он добился последовательного принятия законов, сформировавших систему социального страхования. Уже этим законам были присущи черты, характерные для системы страхования и сегодня: - увязывание размеров страховых взносов с заработком; - распределение расходов на взносы между рабочими и нанимателями; - публично-правовая форма организации страхования.

Войны и социальные потрясения первой половины ХХ века привели к тому, что пенсии то росли, то снижались параллельно с экономической ситуацией. Определенное, причем постепенно растущее соотношение между пенсиями и ростом доходов работающих, удалось установить в 1950-е годы, что повысило благосостояние пенсионеров. Система страхования постоянно реформировалась, а пенсионная реформа 1992 года установила единые нормы для всех территорий объединенной Германии. По ряду позиций шла постепенная либерализация социальной политики. Так, законодатель возложил на систему пенсионного страхования выполнение ряда задач, «подрывающих» принцип чистого страхования. Для этого используются дотации государства, например, на финансирование срока службы в армии, воспитание детей и т.п. На эти цели тратятся существенные суммы -18-20% расходов на пенсии ежегодно. Чтобы уменьшить долю государственной дотации, с 1992 года поставлены узкие рамки инвестиционной деятельности фондов, ибо безоговорочный приоритет должна иметь платежеспособность держателей фондов, наличие резервов предстоящих периодов платежей. Выплату социальной помощи, аналогичной либеральным welfares в Германии ввели в 1962 году. Тогда ее получателями были 500 тысяч человек, примерно 1% населения. Задача социальной помощи состоит в том, чтобы обеспечить её получателю проживание, соответствующее человеческому достоинству. Прежде всего, необходимое жизненное обеспечение включает в себя питание, жильё, одежду, гигиенические средства, домашнее имущество, отопление и личные повседневные потребности. К личным повседневным потребностям относятся общественные связи и участие в культурной жизни в соответствующем объёме. По возможности, помощь содействует обретению финансовой независимости получателя и он обязан способствовать этому по мере своих сил.

По воле законодателя получатель социальной помощи должен стремиться к материальной независимости, прилагая для этого все возможные усилия. В противном случае ему грозит понижение или полное прекращение выплат. Следует помнить, что социальная помощь - это не пожизненное пособие, а временная материальная поддержка человека, оказавшегося в трудной ситуации. Такая поддержка осуществляется за счёт работающих людей налогоплательщиков. Поэтому получатель социальной помощи имеет не только права, на него возложены и обязанности. Социальная помощь не предоставляется тому, кто может помочь себе самостоятельно или получает необходимую помощь от родственников. Социальная помощь - это средство обеспечения человеку необходимого прожиточного минимума и в литературе часто называется - «пособие минимального гарантированного дохода» (пособие МГД). Поэтому такая помощь не может выплачиваться вместо пенсии, пособия по безработице, а может только дополнять данные выплаты, если они не достигают минимума. Вид, форма и размер социальной помощи определяются в зависимости от особенностей конкретного случая, в первую очередь от личности получателя, вида его потребностей и региональных условий. В Германии социальная помощь, необходимая для прожиточного минимума выплачивается путём безналичного расчёта, т.е. на банковский счёт получателя перечисляется определенная сумма. В отдельных случаях помощь может выплачиваться частями, например, каждую неделю. Так делают, если получатель помощи не в силах разумно распоряжаться денежными средствами по каким-либо причинам (алкоголизм, наркомания, неумение вести хозяйство). Ведомство социального обеспечения может переводить часть денег непосредственно кредитору получателя социальной помощи (например, хозяину квартиры, предприятию по электро- или теплоснабжению).

Решение о форме и размере социальной помощи принимается по усмотрению ведомства социального обеспечения. Выплата социальной помощи начинается с того момента, когда этому ведомству станет известно о выполнении предпосылок для её предоставления. Для получения социальной помощи необходимо подать соответствующее заявление, т.к. выплаты начинаются именно с этого момента. Предоставление социальной помощи задним числом исключено. Ведомство социального обеспечения не покрывает старых долгов получателя, а лишь обеспечивает его необходимыми средствами на существование в настоящем и будущем.

ужно отметить, что страхование и помощь могут совмещаться, поскольку каждая из этих систем поддерживает и защищает разные права человека или разные гражданские права. Страхование – полностью рыночный механизм и только расширяет возможные представления о праве собственности; различные же пособия, гарантирующие минимальные доходы, поддерживают либо прожиточный минимум, либо «включенность в общество», то есть социальные права по преимуществу. Если в немецкой системе социальной помощи подчеркивается, что получатель должен стремиться к самостоятельному материальному обеспечению, то английский вариант «минимального социализма» связан с либеральными ценностями, поэтому поддерживает гражданство, социальный статус члена определенной группы общества. Т. Маршалл неоднократно упоминал о необходимости поддержки каждого индивида, каждого гражданина для сохранения его социального статуса, но не для выравнивания доходов (в отличие от социализма скандинавского или советского).

Несмотря на условия, ограничивающие получение социальной помощи в Германии, с середины 80-х годов число получателей–клиентов постоянно растёт, что привлекает внимание все большего числа аналитиков, особенно в связи с кризисом социальных государств, который затронул практически все государства такого типа, начиная с конца 80-х годов. В теоретическом плане наиболее резкой критике бюрократические институты социальной защиты, созданные современным государством и разрушающие «социальную ткань», подверглись социологами Франкфуртской школы. Именно этот процесс имел в виду Ю. Хабермас, говоря, что «системный мир» вытесняет «жизненный мир», а клиентальные отношения с государством заменяют социальную ответственность и совместную деятельность граждан [11] . Поэтому в последние годы такое серьезное внимание привлекает идея субсидиарности, то есть решения вопросов людей на самом низком уровне управления, а также в семье и общине, которая развивается вот уже более ста лет католической церковью. С 1991 года субсидиарный подход стал официальной и вполне светской идеологией развития социальной политики в Европейском доме.

Итак, «немецкая» модель была построена на взаимных обязательствах нанимаемых и нанимателей, принципе трудового участия, когда лучше обеспечен тот, кто больше работает, больше зарабатывает и платит социальные отчисления, а также приоритете реабилитации над пенсионированием, чтобы не допускать досрочного ухода на пенсию в связи с утратой трудоспособности. Модель трудовых достижений была дополнена социальной помощью малообеспеченным, которая, в принципе, не должна была носить дестимулирующего по отношению к занятости характера, что не удалось реализовать эффективно ни в Германии, ни в какой другой стране. Поэтому следующим шагом стал субсидиарный подход для дебюрократизации социальной защиты и восстановления ее возвратного характера. Для современного общества характерна дифференциация жизненных стилей и индивидуальных условий жизни, когда, с одной стороны, «биография становится фундаментальным рефлексивным проектом», [12] с другой, резко возрастает разнообразие и степень социальных рисков.

Детрадиционализированные, то есть современные индивиды, зависят уже не от семьи и других референтных групп, а от рынка труда, образования, правовой системы, возможностей медицинской, психологической и социальной помощи в широком смысле слова. А это воспроизводит потребность в социальном государстве на индивидуальном, а не только корпоративном или коллективном уровнях, что, безусловно, возвращает к вопросу о том, каким оно должно быть и какие гарантии предоставлять. Эти индивидуализированные потребности могут быть удовлетворены, поскольку в Германии существует различные дополнительные системы страхования, в том числе возможность личного пенсионного страхования, аналогичная той, что принята в Великобритании и Нидерландах. Профессиональное дополнительное пенсионное обеспечение в Великобритании осуществляется в соответствии с законодательством, по которому все работодатели должны уплачивать установленные взносы в национальную систему дополнительного пенсионного обеспечения, размер которых определяется во время обсуждения и принятия государственного бюджета. Вместе с тем работодатели имеют право выйти из этой системы и учредить собственный пенсионный фонд или застраховать своих работников в страховых компаниях, если нормы пенсионного обеспечения в рамках таких частных систем удовлетворяют установленным законодательством требованиям, о которых говорилось выше. Все частные пенсионные системы и возникающие по ним пенсионные обязательства подлежат обязательной регистрации в национальном пенсионном регистре. Кроме того, правительственная актуарная служба осуществляет регулярный контроль за состоянием баланса фонда и соответствием приобретенных пенсионных прав и их финансового покрытия. Таким образом, государство жестко следит за финансовой устойчивостью подобных пенсионных систем, гарантируя, тем самым, права вкладчиков.

Минимальный период занятости у одного работодателя, после которого возникает право на профессиональное дополнительное пенсионное обеспечение, составляет один год. Законодательством предусматривается сохранение приобретенных пенсионных прав при перемене места работы. Управление активами частных пенсионных систем производится их актуариями. Все без исключения формы профессионального дополнительного пенсионного обеспечения имеют одинаковые налоговые льготы. Взносы, уплачиваемые на дополнительное пенсионное обеспечение, не включаются в налогооблагаемую базу юридических или физических лиц, а операции с активами пенсионных систем не облагаются налогами. В то же время пенсии подлежат налогообложению. Имеется резервный фонд, за счет которого должны покрываться приобретенные пенсионные права в случае неплатежеспособности той или иной пенсионной системы.

В Нидерландах профессиональное дополнительное пенсионное страхование осуществляется в рамках отдельных отраслей экономики или отдельных компаний, хозяева которых создают соответствующие пенсионные фонды или осуществляют дополнительное пенсионное обеспечение через страховые компании. При достижении определенного уровня охвата пенсионными системами компаний одной отрасли правительство своим постановлением может делать дополнительное пенсионное обеспечение обязательным для всех работников такой отрасли. Деятельность частных пенсионных систем регулируется специальным законодательством, которым, в частности, предусматривается минимальный период занятости у одного работодателя, после которого возникает право на профессиональное дополнительное пенсионное обеспечение (2 года), сохранение приобретены прав при перемене места работы, контроль за состоянием актуарного баланса. Ведение пенсионных счетов и управление активами частных пенсионных систем может осуществляться как самими пенсионными учреждениями, так и специальными компаниями, которые производят такую работу за установленную плату. В целях экономии средств большинство пенсионных систем передает эти функции таким компаниям.

В Германии профессиональное дополнительное пенсионное обеспечение регулируется специальным законодательством и осуществляется в различных организационно-правовых формах. Прежде всего, оно может осуществляться в рамках пенсионных систем предприятий, в которых пенсионные активы не отделены от собственных средств. Минимальный период занятости у одного работодателя, после которого возникает право на дополнительное пенсионное обеспечение в пенсионных системах, имеющих налоговые льготы, составляет 10 лет, а приобретенные пенсионные права сохраняются при перемене мета работы. В целях гарантии реализации приобретенных пенсионных прав имеется резервный пенсионный фонд, из которого осуществляются выплаты в случае неплатежеспособности предприятия или самостоятельной пенсионной кассы (фонда).

Во всех трех странах в системах обязательного пенсионного страхования, в отличие от России, отсутствуют какие-либо льготы для отдельных категорий работников, как по размерам уплачиваемых взносов, так и по условиям предоставления и размерам пенсий. Но в профессиональных пенсионных системах пенсионный возраст может устанавливаться ниже возраста, принятого в системах обязательного пенсионного страхования, а также могут быть установлены иные льготы, связанные с особыми условиями труда и т.п. Размеры профессиональных пенсий определяются величиной взносов, которые могут выплачиваться на эти цели. В развитых странах расходы на содержание аппарата, занятого сбором средств и выплатой пенсий, составляют величину порядка 1% в год от размера пенсионного фонда, т.е. существенно меньше того дохода, который приносит инвестиционная деятельность пенсионных фондов [13] .

В любом случае, профессиональные пенсионные фонды – это инструменты рыночной экономики. Предоставляя работникам дополнительные пенсионные права, они получают не только налоговые льготы, но и весьма значительные средства для инвестиций и развития предприятий, поэтому подобная социально ориентированная деятельность считается весьма рентабельной и постоянно развивается.

Итак, характер социального государства к началу 21-го века радикально меняется, равно как и отношения между страхованием, как рыночным механизмом и пособиями, которые носят нестраховой характер. Это уже не заботливое государство, стремившее наилучшим образом распланировать жизнь граждан, как в 1970 – е годы: «социальное государство означает государство, получившее на правовой основе ставить задачу планирования, распределения, организации индивидуальной и социальной жизни» [14] . Именно индивидуальные потребности граждан становятся краеугольным камнем современного государства благосостояния. «Считающий гражданин» способен получать пользу от государственных выплат и средств, но еще получает договор (счет) о персональных возможностях. Это и означает индивидуализацию социальной политики, уход от присущего ей патернализма. Правительство заключает контракты со своими естественными вкладчиками - гражданами для новой независимости, достигаемой посредством коллективного участия и налоговых вычетов. Партнерские контракты, поддержанные государством, обеспечивают обучение, семейную поддержку, детские выплаты и т.д. По-английски это обозначают как «fiscal welfare» или налоговый welfare.

Рефлексируя эти новые явления в социальной политике, голландский исследователь Т. Шюит так их обобщает [15]:

1. Наиболее продвинутой является модель социального страхования. Участие государства здесь сведено к законодательному нормированию, работающие совместно создают коллективное страхование, включая потерю доходов, здоровье и образование.

2. Occupational Welfare включает средства и службы, созданные бизнесом. В рыночном секторе компании отвечают за благополучие персонала и это называется Occupational Welfare. Условия повышение квалификации, поддержка жилья, детей и пожилых работников включается в категории Occupational Welfare. Такой подход базируется на идее, что социальная поддержка очень важна для работы, отношения должны быть гарантированными и социальные гарантии прямо включены во взаимодействие нанимателей и работников. Собственный интерес компании – улучшение условий жизни персонала, способных улучшить работу. В принципе, это марксистский подход, что средства поддержки «воспроизводят рабочую силу». В Японии такой подход называется семейным (фамилизм). В Нидерландах, под прессом правительства или без него, внимание к этому подходу увеличивается.

3. Быстро развивается модель первичных социальных связей. Когда индивиды неспособны к «самопомощи», они, как правило, сначала теряют первичные связи с партнерами, семьей, родственниками, друзьями и соседями. Каждый может понять, насколько важна роль партнера или семьи в росте или воспитании детей, в финансировании образования и решении тому подобных интеграционных задач, увеличивающих вклад дружеских связей во все виды поддержки. В частности, для пожилых важна поддержка семейного (домашнего) проживания и доплат за уход на дому.

4. Гражданство не является просто правом, но и важнейшим социальным обязательством. С эти связана возможность гражданского общества. Гражданин дает деньги на филантропию и/или тратит свое время в случае волонтерства. В дополнение к этому много жертвуется через завещания. Финансовые ресурсы обычно стекаются в церкви, фонды и частные организации. Компании также часто действуют как корпоративные граждане – филантропы и спонсоры.

5. Развивается модель «Социального антрепренерства» (социального предпринимательства). Социальные предприниматели – это индивиды или группы, которые исходя из своих чувств обязанностей как граждан, развивают собственные инициативы для решения социальных проблем или реализации социальных целей без мотивов получения каких-либо прибылей, без субсидирования фондами и без передачи ответственности государству (правительству). Мы не используем термин «частная инициатива», потому что он связан со специфически североевропейской ситуацией субсидирования социальных институтов. Социальное предпринимательство не столь открыто связано с рынком, как структуры субсидируемого сервиса. Короче, социальное предпринимательство занимается реализацией неприбыльных целей (некоммерческих) с помощью коммерческих методов.

И если в начале ХХ века речь шла, безусловно, об увеличении вмешательства государства, то есть его социализации, то через сто лет, в начале ХХI века, неожиданным результатом этого вмешательства стало обсуждение границ интервенции бюрократизированного государства в жизнь общества, семьи и граждан. Причем инициаторами этой дискуссии были профессионалы-представители «образцового» социального государства – Швеции [16] . Желание защитить частную жизнь и естественные права граждан стало одной из важнейших причин активизация интереса к возможностям индивидуализации систем страхования, а также развития взаимопомощи и самопомощи в рамках гражданского общества.

В Германии же активно идет реформа социально-экономических отношений (упомянутая выше «Повестка до 2010 года»), связанная с адаптацией социальной политики и социального страхования к реалиям стареющего общества. В рамках реформы еще раз подчеркнуто, что безработные должны найти работу для обеспечения достойного проживания; что рынок труда должен стать более гибким, удалив препятствия для занятости, а система социального страхования должна остаться жизнеспособной в обществе старения и растущей продолжительности жизни. Необходимо ограничить социальные расходы, не относящиеся к заработной плате и даже уменьшить достигнутый уровень пенсионного возмещения, поскольку возраст дожития постоянно растет. Нельзя сказать, что эта реформа идет гладко и принимается населением с энтузиазмом. Принятие «Повестки до 2010 года» было одной из существенных причин проигрыша Г.Шредера на выборах, несмотря на всю разъяснительную работу. Тем не менее, реформа справедлива, поскольку новые модели поведения, постепенно сформированные социальной рыночной экономикой и разнообразными формами социального страхования, требуют от каждого члена общества ответственности, благоразумия, способности управлять собой и расчета последствий своих действий на протяжении всего, разумно и заблаговременно спланированного, жизненного сценария.

Что же может заимствовать Россия у Германии?

1. Опыт постоянного, но постепенного и медленного реформирования. Ничто нас так не отбрасывает назад, как попытки начать сначала, разрушить до основания и т.п. В начале 1990-х годов мы недолго колебались между «шведским социализмом» и либерализацией. Несмотря на отсутствие и традиций, и институциональных условий для либерализации, мы выбрали ее, отчасти из исторической любви к шоковой терапии – революции. В результате социальная политика была не только слабым местом реформ, она тянула назад экономику, а о потерях населения и говорить нечего. По Конституции РФ - социальное государство, но в 2000 году было объявлено о необходимости построения субсидиарного социального государства. Причем никаких внятных комментариев о том, как понимается субсидиарность, сделано не было. Единственным результатом этого нового лозунга было принятие Социального учения, наконец, и Православной церковью. Тем не менее, это был некий крен в сторону Европы, институциональных моделей социальной политики [17], более близких России, нежели американский либерализм.

2. Уважение к трудовому вкладу и отложенной собственности наемных работников в системах социального страхования, особенно пенсионного. Формирование системы обязательного социального страхования в РФ было прервано реформой налоговой системы. Вместо социальных отчислений, которые аккумулировались в государственных, но внебюджетных фондах и были относительно независимы от правительства, государство ввело Единый социальный налог, который собирают налоговые органы, а собранные деньги распределяют в социальные фонды. Это грубейшее нарушение прав работающих на отложенную часть их заработной платы прошло почти незамеченным. Нарушение – потому что экономическая природа налогов и страховых отчислений разная. Тем самым, государство реально урезало потенциальные доходы населения в старости. Параллельно была затеяна Пенсионная реформа, резко снижавшая роль государства в обеспечении граждан трудовой пенсией. Сегодня в нее уже внесены поправки, связанные с включением все меньшего круга работающих и все более поздних годов рождения. Это связано с уменьшением размера Единого социального налога, которого добились предприниматели. Государство считало, что меньший налог будет платиться аккуратнее, но, видимо, этого не произошло, поскольку уже сообщается о гигантских суммах, которых недостает ПФ для выплаты текущих пенсий.

Можно предположить, что если бы страховая часть пенсии рассчитывалась с меньшим усреднением, а с большим учетом сумм, внесенных на открытые персонифицированные счета, это бы мотивировало корпоративных участников не скрывать заработки. Сегодня же именно страховая часть пенсии – самая слабая часть пенсионной конструкции. Еще слабее может быть только накопительная часть, но это выяснится в 2022/2027 г.г. Необходимо также перейти к учету страхового, а не трудового стажа, опять же для упорядочения трудовых и пенсионных отношений.

3. Учету транзактных издержек и технологиям их снижения. Конечно, без рыночного менталитета и нормальной пенсионной системы убеждать граждан платить налоги не слишком результативно. Но уклонение от налогов подрывает возможности бюджета и ставит вопрос о более жестком учете общественных благ для исключения их использования «зайцами». Вопрос не в том, чтобы полностью отказаться от перераспределительных механизмов в пользу накопительных, а в том, чтобы найти оптимальное их соотношение, особенно в пенсионном и медицинском страховании, где основная масса пользователей уже не является налогоплательщиками. В условиях разбалансированной экономики сегодня работает механизм экономического разрушения социальной солидарности. Ситуация в России тем более требует осторожных шагов, потому что хрупкие механизмы семейной солидарности сегодня не могут быть альтернативой системе социального страхования, а государство многократно обманывало граждан.

Естественно, это связано с противоречивыми отношениями новых бизнес - структур с государством, их повсеместным и массовым уклонением от уплаты налогов. Во всех развитых странах Западной Европы ставки подоходных налогов граждан в среднем гораздо выше за счет прогрессивного налогообложения, а уровень социальных налогов (отчислений) предприятий – не ниже, чем в России. Таким образом, вопрос социальной ориентации российской экономики нельзя еще считать решенным, как и вопрос активизации социальной ответственности граждан и предпринимателей.

4. Законопослушание граждан и устойчивость законов. Когда государство постоянно меняет нормы взаимодействия, любые решения становятся проигрышными, поскольку законопослушание падает. Необходима также поддержка государством любых легитимных форм самозанятости и самообеспечения граждан, децентрализация управленческих полномочий и финансовых ресурсов параллельно с развитием общественных инициатив взаимопомощи и повышением ответственности каждого человека за самого себя, за свое развитие и развитие ближайшей социальной среды. ***

Устойчивое развитие российского общества и каждого гражданина возможно только при переориентации государства, экономики и самих людей на улучшение здоровья, повышение образования, постоянную и эффективную занятость как предпосылки постепенного роста благосостояния.

----------------------------------------------------------

[1] Abrahamson P. Social policy in changing Europe. Roskilde University, 1993.

[2] Agenda 2010. Questions and Answers. English Edition. - www.bundesregierung.de

[3] Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния. Пер. с франц. М.: Ad marginem, 1997. С.18-31.

[4] Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Учебник. – М.: Наука,1995. С.11.

[5] Самуэльсон П. Экономика. Пер. с англ. М., 1994. С.144-166.

[6] Ламперт Х. Социальная рыночная экономика: Германский путь. Пер. с нем. М.: «Дело-ЛТД», 1994.

[7] Дергунова Н.В. Генезис представлений о социальной роли государства в германском либерализме Х1Х века. В. фон Гумбольдт и Л фон Штейн  // Социальная политика и социология. 1999. №2. С.44 – 52.

[8] Государственное и административное устройство Германии. Сборник международных терминов из области права и управления. Пер. с нем. Федеральная академия государственного управления. Бонн, 1998. С.69-73.

 

[9] Andersen B.R. Velfoerdstaten im Danmark og Evropa. Сopenhagen. Fremad,1991

[10] Abrahamson P. Social policy in changing Europe. Roskilde University,1993; Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб.,1998.

[11] Хабермас Ю. Отношения между системой и жизненным миром в условиях позднего капитализма. Теория и история экономических  и социальных институтов и систем. Том 1. Весна 1993. Вып.2. С. 123-136.

[12] Бек У. Общество риска. На пути к рефлексивной модернизации. Пер. с нем. 2000.

[13] Овсиенко Ю.В., Русаков В.П. , Сухова Н.Н. Пенсионная система в России: современное состояние и пути реформирования. – М.: ЦЭМИ РАН, 1999. – с. 15-17

[14] Hartwich H.H. Sozialstaats – postulaat und gesellschaftlicher Status QUO. Koln: Opladen, 1970. S.347. Цит по: Милецкий В.П. Российская модернизация. Предпосылки и перспективы эволюции социального государства. –СПб.: Изд-во СПб. Ун-та, 1997. С. 93.

[15]Schuit Theo N.M. (2001). Philanthropy and the diversification of the western European “welfare state” model. In: European Journal of Social Work Vol. 4, No. 11, pp. 39-44.

[16] Hessle S. Child Welfare and Child Protection on the Eve of the 21st Century. What the 20th Century has Taught Us. Stockholm Uni. Stockholm, 2002.

[17] Григорьева И.А. Модели человека в теории социальной работы. СПб., 2001. С. 46-60; Григорьева И.А., Садыхова А.А. «Принцип субсидиарности» в праве и социальной политике ФРГ, США и РФ // «Клио». Журнал для ученых, N1 (13), 2001. С. 54-62

 

 

 Написать комментарий Ваш комментарий
(для участников конференции)


  • 17.04.06 Комментарий К. Костюка к докладу И.А. Григорьевой (К.Н.Костюк)
  • 23.03.06 Является ли социальная защита главным элементом социальной политики? (Ю.В.Латов)
  •  
      Дискуссия

    Ключевые слова

    См. также:
    Елена Михайловна Авраамова
    Общественные науки и современность. 2016.  № 2. С. 64-72. 
    [Статья]
    Нильс Гольдшмидт, С.И. Невский, Наталия Викторовна Супян
    TERRA ECONOMICUS. 2017.  Т. 15. № 2. С. 57-75. 
    [Статья]
    Овсей Ирмович Шкаратан, N Menning, Наталья Евгеньевна Тихонова, Надежда Марковна Давыдова, Татьяна Юрьевна Сидорина
    [Книга]
    Елена Михайловна Авраамова
    Общественные науки и современность. 2019.  № 3. С. 36-51. 
    [Статья]
    Татьяна Юрьевна Сидорина
    Общественные науки и современность. 2006.  № 4. С. 54-57. 
    [Статья]
    Овсей Ирмович Шкаратан
    Общественные науки и современность. 2006.  № 4. С. 39-53. 
    [Статья]
    Павел Васильевич Романов, Елена Ростиславовна Ярская-Смирнова
    Общественные науки и современность. 2005.  № 5. С. 166-176. 
    [Статья]