Эксоцман
на главную поиск contacts

Чтобы было ненапрасно: оценивание как способ повышения эффективности социальной политики

С.В.Творогова
 Написать комментарий Ваш комментарий
(для участников конференции)


Пожалуй, большинство российских исследователей при обсуждении любых аспектов зарубежного опыта хотя бы неявно пытаются примерить его к реальностям нашей страны с тем, чтобы в непростой, но вечной дискуссии о путях развития России по меньшей мере попробовать предложить очередной вариант, уже по крайней мере где-то однажды доказавший свою состоятельность.

Пожалуй, большинство российских исследователей при обсуждении любых аспектов зарубежного опыта хотя бы неявно пытаются примерить его к реальностям нашей страны с тем, чтобы в непростой, но вечной дискуссии о путях развития России по меньшей мере попробовать предложить очередной вариант, уже по крайней мере где-то однажды доказавший свою состоятельность. В данной работе мы также не можем удержаться от подобного соблазна, правда столь громких или многообещающих заявлений постараемся избежать, считая, что любые изменения требуют стратегической проработки, а простое описание некоего опыта – по сути фрагмента большой мозаики процесса социальных изменений в определенном обществе – не позволяет получить адекватного представления ни о самом процессе, ни о возможностях, ограничениях и специфике использования определенного подхода или механизма. При этом рассмотрение отдельных элементов системы (в частности, упомянутых механизмов или подходов) в контексте социальной реальности может способствовать более полному пониманию процессов, происходящих в России.

В связи с вышесказанным к теме о социальном рыночном хозяйстве представляется разумным подойти не с позиций сопоставления современных России и Германии, хотя определенные общие проблемы в сфере социальной политики и существуют в обеих странах, но с обсуждения некоторых тезисов о германском подходе к социально-экономическому устройству государства, сформулированных в послевоенный период Людвигом Эрхардом. Согласно его утверждениям, «глубинный признак социальной рыночной экономики … – соединять на рынке принцип свободы с социальной сбалансированностью и нравственной ответственностью каждого человека перед сообществом». [1: 379]

Приведем несколько развернутую цитату о некоторых особенностях реализации этой модели: «Мы отклоняем государство благоденствия социалистического образца и всеобщее коллективистское снабжение граждан не только потому, что эта осуществляемая с самыми благими намерениями опека ставит человека в зависимость от системы, которая в конченом счете воспитывает верноподданичество, убивая свободные гражданские убеждения. Есть и другая причина. Это самоотчуждение, т.е. отказ от личной человеческой ответственности, паралич индивидуальной предприимчивости должны привести к снижению эффективности народного хозяйства в целом. И тогда мы опять окажемся в том положении, что все слои в равной степени почувствовали бы себя обманутыми и распределение доходов народного хозяйства зависело бы от произвола соперничающих друг с другом властных политических интересов. Там, где функции рынка заменяются директивами чиновников, а конкуренция – распоряжающейся бюрократией, приходит конец прогрессу и росту производительности труда, социальному благосостоянию и человеческому благополучию.» [1: 360-361]

Еще одна выдержка из текстов Л. Эрхарда: «… Государство способно порождать и мобилизовывать капитал лишь в той степени, в которой оно готово и способно облагать народ налогами. Это … на практике означает, что у гражданина отнимают без компенсаций средства для массового накопления капитала и образования богатства в руках государства, а стало быть, при данной специфической форме принудительных сбережений в народном хозяйстве плоды отказа от потребления достанутся не хозяину сбережений и не налогоплательщику, а государству, которое благодаря такому шагу стало еще могущественнее.» [1: с. 365]

Не вдаваясь в споры о роли государства в экономической системе, не являющиеся предметом данной работы, отметим два важных тезиса, следующих, как мы полагаем, из вышеприведенных фрагментов:

  • 1) инициатива граждан есть важнейший источник экономического роста и общественного развития;
  • 2) государство способно аккумулировать значительное количество ресурсов.

Проблема распределения ресурсов, определение справедливых или признаваемых большинством членов общества форм и оснований для получения части средств, аккумулированных через систему налогообложения, является одной из фундаментальных для социальной политики. Для Эрхарда особо важно то, что распределение этих ресурсов государством по определению будет неэффективным.

Сразу отметим, что, несмотря на пафос Эрхарда, идеология государства всеобщего благосостояния получила широкое распространение в ведущих странах с рыночной экономикой в послевоенный период. Позже, столкнувшись со снижением конкурентоспособности экономических систем, правительства различных стран, взявших на себя большое число социальных обязательств, были вынуждены искать способы сокращения т.н. «беремени социальных расходов». Принципы «государства всеобщего благосостояния» с течением времени интегрировались в систему ожиданий граждан многих стран, и потому реформирование социальной сферы особенно болезненно воспринимается – в качестве самого близкого по времени примера можно привести продолжающиеся студенческие волнения во Франции, вызванные изменениями в трудовом законодательстве в отношении статуса молодых работников.

Этот пример, как и множество аналогичных (например, вступление в силу в России закона о монетизации льгот) позволяет сделать вывод о том, что спланированное простое сокращение средств на социальные программы крайне редко может привести к действительному снижению расходов бюджета на данную сумму. Общество называют социальной системой как раз потому, что для него характерна взаимосвязь многих агентов, одновременное протекание различных процессов, потому простое изменение одного параметра может привести к самым неожиданным последствиям. При всей банальности и очевидности этого тезиса реальная система принятия решений в самых разных странах продолжает поставлять примеры того, как он игнорируется.

Тем не менее, задача сокращения государственных расходов сохраняет свою актуальность для всех правительств, поэтому на передний план встает проблема эффективности расходования бюджетных средств. Если тезис Л. Эрхарда заключался в изначальной неспособности государства обеспечить эффективное использование доступных ему ресурсов, то современные политики принимают идею распределения средств государством и фокусируются на том, как оно происходит: стремятся договориться о содержании самого понятия «эффективность» с тем, чтобы иметь возможность ее оценивать.

Необходимость повышения эффективности использования ограниченных ресурсов, ставшая особенно актуальной после первых нефтяных шоков, привела к тому, что активно стали разрабатываться различные процедуры и методы оценки эффективности и результативности программ, деятельности агентов социальной политики и т.п.

Можно выделить как минимум три уровня проведения оценки эффективности:

  • 1) уровень политики,
  • 2) уровень организации,
  • 3) уровень сотрудника

– во всех трех случаях выявление возможностей повышения эффективности способно существенно повысить качество услуг, их соответствие запросам получателей и т.п. В данной работе мы остановимся на первом уровне и рассмотрим перспективы и сложности его использования на примере социальной политики.

Политический курс всегда можно проанализировать через набор программ, провозглашаемых и реализуемых этим курсом. Программы могут быть декларативными или конкретными, утопическими или привязанными к реальности, противоречивыми или внутренне согласованными, задающими определенные сроки или размытыми – анализ эффективности программы невозможен, если она написана нечетко, т.е. из нее непонятно, каких именно целей и в какие сроки планируется достичь, и каким образом уровень достигнутого будет оценен. Последнее таит в себе серьезную, часто недооцениваемую сложность, с которой регулярно сталкиваются исследователи, работающие в области социальных наук, - проблему измерения. Социальные явления слишком сложны и многоаспектны, поэтому определение конкретных проявлений реальности, подтверждающих или опровергающих исследовательскую гипотезу, является нетривиальной задачей, и всегда решается в контексте исследуемой проблемы.

Для того, чтобы преодолеть данную ситуацию, в современной теории управления выработано достаточно большое число алгоритмов, позволяющих получить корректные с методологической точки зрения формулировки целей деятельности на любом уровне – программы, организации, сотрудника. Тем не менее, несмотря на все усилия теоретиков менеджмента и высокие требования к управленческой подготовке руководящих кадров, достаточно часто в программных документах встречаются декларативные формулировки целей. С нашей точки зрения, эту странность можно объяснить двумя способами:

  • 1) отсутствие реальных навыков формулирования целей, т.е. результат незнания или слишком формального, не содержательного, обучения;
  • 2) сознательное манипулирование формулировками, вызванное нежеланием упорядочить деятельность, сделать ее прозрачной для наблюдения и оценки, как внешней, так и внутренней.

Отсюда мы можем говорить о существовании определенного риска на пути оценки эффективности – назовем его «ловушкой», т.к. из-за него вся процедура оценивания может потерпеть фиаско. Таким образом, ловушка №1 – отсутствие или размытость целей. Поскольку за определение и формулировку целей отвечает руководство, эта ловушка может быть использована именно в его интересах, а значит, основным способом преодоления ее является стимулирование (с помощью как положительных, так и отрицательных стимулов) к содержательному и качественному определению стратегических направлений развития и грамотной формулировке целей.

Предположим, цели деятельности определены: известно, что конкретно и в какие сроки должна обеспечить данная программа, с этим согласны основные заинтересованные в ее работе стороны и реализовать задуманное в установленных рамках возможно. Следующий шаг – определить, как именно можно будет понять, что программа достигла поставленных целей – другими словами, необходимо определить показатели, свидетельствующие об этом. На этом этапе мы вновь сталкиваемся с проблемой измерения – выделение ограниченного числа измеримых признаков в случае сложных социально-экономических процессов представляет собой действительно сложную задачу. И здесь снова возникает риск – в данном случае это ловушка №2 – абсолютизация значения показателей: разработка системы показателей оценки деятельности отнимает столько времени, что на саму деятельность его фактически не остается. Еще один аспект этой проблемы связан с вечным поиском «золотой середины» - возможности соблюсти баланс между детальностью описания оцениваемого процесса и учетом многовариантности его реализации, т.е. обеспечение определенного уровня гибкости оценки. Как возникновение, так и решение этой проблемы вновь связаны с деятельностью лиц, принимающих решение, поэтому ее появление можно связать с ригидностью или некомпетентностью руководящих работников, отсюда основной способ выбраться из этой ловушки – прививание необходимых принципов и формирование соответствующих навыков у руководящих работников.

Таким образом, система оценивания эффективности, «попавшаяся» в эту ловушку, имеет слишком сложную и громоздкую, часто непрозрачную систему оцениваемых результирующих показателей.

Еще одна непростая ситуация, возникающая при разработке показателей оценки, – ловушка №3 – имитация показателей, т.е. сознательный выбор таких характеристик, достигнуть которые не составит труда. Эта ловушка может проявляться двояко: через занижение целевых значений или через отбор трудно измеримых или нерелевантных показателей. В определенном смысле данная ситуация – самая сложная для выявления и корректировки, т.к. в ней отражается определенный status quo, достигнутый между руководством и сотрудниками, и подвергаемый угрозе со стороны системы оценивания. Найти квалифицированных внешних экспертов, способных дать комплексное заключение по поводу качества разработанного инструмента оценки, часто оказывается крайне сложной задачей. Даже выводы авторитетных внешних экспертов далеко не всегда могут помочь сломать сопротивление системы – для решения подобной задачи необходимо использовать накопленный теорией управления опыт внедрения изменений, комбинация разных подходов и инструментов которого может помочь добиться желаемого результата.

Даже прекрасно разработанная система, содержащие четкие цели и проработанные механизмы оценки уровня их достижения может не способствовать повышению эффективности деятельности: это происходит в том случае, когда демонстрируемые результаты деятельности не соответствуют реальности – отражают ее частично, либо откровенно искажают. Таким образом, мы имеем дело с ловушкой №4 – фабрикование результатов. Подобная ситуация хорошо знакома всем, кто когда-нибудь сталкивался с проявлениями плановой экономики: приписки – удачный пример того, как желаемое выдают за действительное. Аналогичное намерение отражает и нежелание милиционера принять заявление от потерпевших – оно портит итоговую статистику результатов работы подразделения и влечет за собой соответствующие санкции – подобных примеров современная действительность предоставляет в большом количестве. Очевидно, что все они отражают нежелание сотрудников, поставленных перед необходимостью соответствовать требованиям системы, принять эти правила.

Иными словами, формальные нормы не совпадают с неформальными, воспринимаются как введенные извне и не обязательные для исполнения – подобная ситуация прекрасно описана в управленческой литературе, вплоть до уровня учебников, объясняющих смысл Хотторнского эксперимента. Если кратко резюмировать выводы, можно сказать, что самый простой вариант решения этой ситуации – введение жесткой системы санкций, т.е. постоянное оценивание, поощрение лучших, наказание злоупотребляющих; самый сложный, но наиболее перспективный способ решения этой проблемы – изменение системы сложившихся неформальных норм.

Например, одна из функций ставших популярными в России сериалов про работу милиции – трансляция представлений о честности и беспристрастности сотрудников органов внутренних дел не только обществу в целом, но и тем работникам этой системы, что определяют себя нормативные рамки и пока не выбрали (или не уверены в своем выборе) образцов для подражания. Следовательно, для того, чтобы ловушка № 4 не помешала наладить работу системы оценивания, важно отслеживать реальные процессы, на которые призвана оказана воздействие деятельность оцениваемых, и проводить анализ ее качественных параметров. Если существуют возможности распространения новых образцов поведения, содействующих эффективности деятельности, их необходимо максимально использовать.

Представим, наконец, ситуацию, когда система оценивания начала полноценно работать – все участники приняли ее идеологию, наладили связи друг с другом, освоили необходимые инструменты – даже на этом этапе работы системы оценивания есть определенные проблемы – ловушка №6 – описание без анализа. Эта сложность процесса оценивания связана с излишней описательностью, часто присущей проектам по оценке, что не позволяет сделать грамотных обобщений и выявить суть проблемы. Подобная ситуация характерна для социальных наук в целом – увлекаясь различными аспектами самого процесса исследователи часто игнорируют контекст – саму систему, элементом которой является рассматриваемый феномен. Таким образом, обеспечение связи между эмпирическими исследованиями и теоретическими разработками позволяет существенно повысить качество и надежность оценки.

Итак, преодолев все потенциальные сложности, можно получить действенный инструмент повышения эффективности любой политической программы, в частности, можно существенно улучшить качество и результативность социальной политики – важно лишь сформулировать ориентированную на долгосрочный период стратегию в этой сфере и продумать конкретные шаги по ее практической реализации. В этом отношении интересен опыт КНР, где оценка программ уже в начале 1990-х годов была практикой, активно внедряемой в самые разные отрасли деятельности. [2]

Почему проблемам, возникающим при введении процедуры оценивания, отведено столько места в данной работе? Нам представляется, что единственный инструмент, способный упорядочить социальную политику в России и придать ей необходимый динамизм, позволяющий соответствовать меняющимся запросам, – это действенная система оценивания, реализуемая на всех уровнях реализации социальной политики. В этой связи нам представляется особенно важным обозначить те сложности, которые, как нам представляется, встают на пути тех, кто хочет подобный подход внедрить.

Перечисленные сложности, связанные с внедрением системы оценивания, как мы полагаем, отражают большинство проблем, стоящих в настоящее время перед российской социальной политикой: размыто сформулирована стратегия работы в данной сфере; отсутствуют четкие цели работы сторон, ответственных за ее реализацию; устоявшиеся правила функционирования данной сферы менять никому из действующих сторон не выгодно, поэтому сохраняется высокий риск крайне формального подхода к реализации изменений и повышению эффективности собственной деятельности, т.е. обновление фасадов при сохранении содержания. Распространившаяся в последние годы тенденция к максимальной формализации описаний процессов деятельности также не способствует полноценному повышению эффективности российской социальной политики – она позволяет отслеживать соответствие действий работника формальным критериям, но при этом создает предпосылки для тиражирования неэффективных подходов, трактует работника как придаток системы, снижая его мотивацию и стимулируя крайне формальное отношение к исполняемым функциям, и полностью блокирует возможности развития.

Возвращаясь к размышлениям Л. Эрхарда, отметим его ориентацию на рост производительности труда как постоянное мерило продвижения немецкой экономики – проецируя данный подход на российскую социальную политику, можно сказать, что повышение ее эффективности есть свидетельство продвижения социального государства.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Литература

1. Л. Эрхард. Полвека размышлений. Речи и статьи. М.: Руссико: Ордынка, 1993

2. X. Xu. Policy Evaluation in China’s Housing Reform // Evaluation and Program Planning, 1993, vol. 16, pp.39-47

 Написать комментарий Ваш комментарий
(для участников конференции)


  • 1.04.06 Комментарии к статье С.В. Твороговой “Чтобы было ненапрасно: оценивание как способ повышения эффективности социальной политики" (Н.С.Лярская)
  • 27.03.06 К вопросу об эффективности германской модели социального рыночного хозяйства (Н.С.Лярская)
  •  
      Дискуссия