Эксоцман
на главную поиск contacts

Институциональная инерция и развитие российской системы образования

В.В.Вольчик, М.М.Скорев
 Написать комментарий Ваш комментарий
(требуется регистрация)


В докладе рассматриваются современные проблемы российской системы образования сквозь призму институциональной инерции и зависимости от предшествующего пути развития. Реформы российского образования являются перманентным процессом, реакцией на который является усиливающаяся инертность институциональной структуры. Институциональная инерция, выполняя защитную функцию, также является негативным фактором, замедляющим модернизацию образования.

 Российская система образования в ее современном состоянии характеризуется двойственностью. С одной стороны, продолжается реформа как средней, так и высшей школы, вводится единый государственный экзамен, определяются приоритеты в финансировании ведущих исследовательских центров и университетов, увеличивается количество студентов, обучающихся на бюджетной основе. С другой, наблюдается снижение реального качества образования, старение педагогического коллектива средней и высшей школы, отток наилучших профессионалов в другие отрасли экономики и заграницу, снижение финансирования образования в процентах к ВВП и т.д. Перспективы развития отечественной системы образования во многом зависят от формирования именно институциональной структуры, соответствующей требованиям современной экономики, или «общества знания»[1].

Экономические проблемы развития российской системы образования требуют использования современных исследовательских подходов к анализу качественной институциональной динамики. Исследуя институциональные изменения, необходимо учитывать, что институциональная структура обладает свойством инертности, которое заключается в том, что большинство институциональных инноваций (обычно с постоянным и убывающим эффектом масштаба) оказываются отвергнутыми в процессе эволюции экономической или социальной системы[2]. Инертность институтов, т.е. сопротивление изменениям, вытекает из природы институтов как таковых.  Согласно Дж. Ходжсону, институты – устойчивые системы существующих и укоренившихся общественных правил и обычаев, структурирующих социальные взаимодействия. Язык, деньги, закон, системы мер и весов, столовый этикет, фирмы и другие организации – всё это институты. Частично устойчивость институтов определяется их способностью успешно создавать стабильные  ожидания в отношении поведения людей[3].

Инертность институциональной структуры определяет важность другого феномена, используемого в последнее время для анализа экономических явлений - зависимости от предшествующего пути развития (path dependence).  Действие зависимости от предшествующего пути развития можно проиллюстрировать на примере образовательных технологий и рутин, используемых в российском образовании.

 Известно, что управляемое развитие институциональной структуры общества может осуществляться двумя способами:

1) копирование формальной структуры успешной экономики (путем легализации и импорта соответствующих институтов);

2) построение собственной формальной структуры, ориентируясь по контурам существующей неформальной (социально-экономическая генетика)[4].

В области образования примером импорта институтов является введение предметно – классно - урочной системы обучения. Своего рода эксперимент, продолжающийся по сей день, несмотря на то, что в последнее время его неудача стала очевидной[5]. Эта система обучения с домашними заданиями и каникулами в России была введена согласно «Уставу народных училищ», написанному австрийским реформатором образования Теодором Янковичем де Мириво в 1786 году. Серб из австрийской провинции Теодор де Мириво стал известен после того, как успешно провел у себя на родине реформу начального образования. В 1782 году он прибыл в Санкт-Петербург по личному приглашению императрицы Екатерины II и возглавил специальную Комиссию об учреждении народных училищ. Растущей империи, так же как в свое время Римской, нужны были грамотные чиновники – исполнители воли императрицы (императора). И далее, система класс – урок – предмет распространилась по всем уровням образования. В классах были заведены журналы для проставления отметок о посещаемости и успеваемости.

Так школа, начальная, средняя и высшая стала готовить специалистов-предметников, оценивая их знания, умения и навыки. Критерием качества знаний, умений и навыков чаще всего становится соответствие некоему образцу, выбираемому, как правило, субъективно. В результате, российская школа все более стала превращаться в систему обучения, но не образования[6].

Прямым следствием из такого положения дел являлось существование в российских высших учебных заведениях курсовой системы, состоявшей в зачете годовых курсов. Серьезным недостатком было назначение большого количества экзаменов на сравнительно короткий период времени, что приводило к невозможности глубокого изучения учебных дисциплин, перегрузке студентов, снижению их успеваемости и падению качества обучения[7]. К сожалению, современная российская высшая школа также страдает от вышеперечисленных проблем, подтверждая факт существования институциональной инерции и зависимости от предшествующего пути развития.

Институты воздействуют на индивидов и организации с помощью нисходящей причинной связи. Суть такого взаимодействия заключается в том, что институты изменяют функции предпочтения экономических акторов, включенных в сферу их влияния. Ходжсон вводит более общее понятие  «преобразовывающей нисходящей причинной связи», которая охватывает и индивидов, и население, не только ограниченных определёнными факторами, но также изменившихся в результате действия сил причинных связей, имеющих отношение к высшим уровням[8]. Таким образом, институты, которые относятся к высшим уровням социальной регуляции, формируют предпочтения, которые, в свою очередь, в результате социальных взаимодействий воздействуют на институты через изменение, например, относительных цен на рынках. Следовательно, институты можно рассматривать как социальные структуры, которые обладают свойством преобразовывающей нисходящей причинной связи, и которые действуют на укоренившиеся привычки к определённому образу мышления и поведения[9].

Ведущая роль в механизмах нисходящей причинной связи принадлежит обучению. Обучение в самом широком смысле представляет собой нечто большее, чем просто открытие или получение информации; обучение – это преобразование индивидуальных качеств и предпочтений, что равносильно изменению отдельной личности[10]. Поэтому можно сделать предположение, что обучение не только определяет познавательные возможности индивида, но и задает вектор качественного изменения институтов в рамках обратной, уже восходящей причинной связи. Институциональная инерция в такой системе будет приводить к тому, что положительные, как и отрицательные, изменения могут иметь кумулятивный эффект вследствие закрепления сравнительно неэффективных институтов, которые детерминируют функции предпочтения у акторов, не позволяющие создать во взаимодействиях последних сигналов для изменения сложившегося положения дел.

Институциональная инерция также является защитной реакцией системы на разрушающие ее институциональные и технологические инновации[11]. Если бы все инновации удавалось внедрить, то система просто не смогла бы нормально функционировать в том случае, если внедряемые институты и технологии противоречат друг другу. Что особенно верно относительно системы российского образования. Это понимали реформаторы образования в XIX веке: «Как бы эта система воспитания ни была дурна, она все-таки  лучше, чем колебания и крутые повороты в деле народного образования, которые подрывают сам авторитет науки и воспитания, унижают учителей в глазах учеников, возмущают умы и чувства молодых людей»[12]. Обилие реформ неизбежно компенсируется формированием признаков все большей институциональной инерции. Как отмечается в историко-педагогической литературе, в Российской империи школьные реформы проводились не только каждым императором, но и каждым министром народного просвещения[13]. В настоящее время данная тенденция, видимо, не сильно изменилась, реформы российского образования являются перманентным процессом, реакцией на который является усиливающаяся инертность институциональной структуры сферы образования.

Институциональная инерция, выполняя защитную функцию, также является негативным фактором, замедляющим модернизацию образования, что иногда выражается в периодическом возвращении к отжившим институциональным схемам, не соответствующим сложившимся экономическим условиям.  Одним из таких негативных факторов, относящихся к институциональной инерции, можно назвать возрождение (пока только в проектах) системы распределения выпускников вузов. Система распределения, безусловно, необходима в условиях плановой экономики, когда существуют механизмы планирования потребности в определенных специальностях, а также способы принуждения для работников, получивших соответствующую специальность. Но в условиях рыночной экономики возникают неизбежные проблемы, во-первых, с точным планированием потребности в той или иной номенклатуре специальностей и количественной оценки потребности; во-вторых, с эффективным распределением специалистов на предприятия, не являющиеся государственными; в-третьих, с обеспечением приемлемого уровня заработной платы для распределяемых выпускников вузов, иначе работа по распределению возможна только в случае прямого принуждения к труду, что запрещено конституцией.

Главной проблемой российского образования является его хроническое недофинансирование. Данная проблема также может быть рассмотрена в историческом аспекте и с учетом феномена институциональной инерции. Финансирование всего образования и высшего в частности на протяжении всей истории России осуществлялось в объемах, не способствующих формированию развитой инфраструктуры производства знания, а в большинстве случаев способствующей формированию теневых институциональных структур, ориентированных на сохранение статус-кво в условиях недофинансирования. Следует отметить тот факт, что в Российской империи финансирование высшего образования никогда не превышало половины процента от всех бюджетных расходов (таблица 1).

 Таблица 1.

 Финансирование высших учебных заведений министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия, путей сообщения, внутренних дел, юстиции, имп. Двора в 1907-1915 гг.
(в млн. руб.)[14]

Министерства

1907

1908

1909

1910

1911

1912

1913

1914

1915

Народного просвещения

6,9

7,0

7,2

7,3

6,3

7,7

7,8

7,8

10,6

Торговли и промышленности

1,6

1,7

2,5

2,1

2,1

2,7

2,3

2,3

2,1

Земледелия

0,5

0,5

0,5

0,4

0,4

0,4

0,9

1,0

1,3

Путей сообщения

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,5

0,4

Внутренних дел

0,3

0,7

0,4

0,4

0,5

0,4

0,4

0,4

0,4

Юстиции

0,2

0,2

0,2

0,2

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

Имп. Двора

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

Итого

10,2

10,8

11,5

11,1

10,4

12,3

12,6

12,8

15,6

Бюджетные расходы

-

-

2607

2597

2846

3171

3355

5700

11600

Процент расходов на финансирование высшего образования к общим бюджетным расходам

-

-

0,44

0,43

0,36

0,38

0,38

0,22

0,13

 

В Советском Союзе в целом была решена проблема предоставления бесплатного образования на всех уровнях. Такое положение дел сформировало у населения устойчивые ожидания относительно бесплатного предоставления образовательных услуг. В современных условиях рыночной экономики государство берет на себя повышенные и часто финансово необеспеченные обязательства по «бесплатному» образованию. Это приводит к возникновению институциональных ловушек на образовательных рынках. Институциональная ловушка представляет собой неэффективную устойчивую норму или институт. Устойчивость институциональной ловушки означает, что при незначительном временном внешнем воздействии на систему она остается в институциональной ловушке, возможно, лишь незначительно меняя параметры состояния, а после снятия возмущения  возвращается в прежнее состояние неэффективного равновесия[15]. В российской сфере образования наблюдается следующая институциональная ловушка: высокий спрос на образование ведет к постоянному повышению ожидаемого уровня образования. При этом государство, домохозяйства и предприятия предпочитают не вкладывать в образование средств, необходимых для обеспечения его качества. Возникает ситуация перманентного недофинансирования образовательных программ. Данное положение может быть проиллюстрировано с помощью данных о сопоставимом уровне цен по отдельным компонентам валового внутреннего продукта (таблица 2).

Таблица 2.

Сопоставимый уровень цен по отдельным компонентам валового внутреннего продукта в 1999 г.
(по результатам Программы международных сопоставлений; США = 100)[16].

 

Продукты питания и без­алко­гольные напитки

Алкогольные напитки, табак

Одежда и обувь

Мебель, бытовая техника и пр.

Здравоохранение

Транспорт

Отдых и культура

Образование

Рестораны и гости­ницы

Валовой внутренний продукт

Россия

45

38

64

54

7

39

37

4

52

22

Европа

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Австрия

111

92

151

105

69

125

115

64

131

101

Бельгия

110

94

164

105

63

119

118

63

143

100

Болгария

45

33

56

28

14

53

26

5

41

24

Великобритания

110

165

147

120

63

145

117

63

176

105

Венгрия

57

54

79

58

14

86

45

13

64

41

Германия

108

87

149

107

63

116

110

80

126

104

Греция

99

74

141

88

39

91

95

38

144

75

Дания

137

126

138

122

79

161

135

75

160

118

Ирландия

109

141

110

103

61

126

106

52

155

98

Исландия

163

180

182

132

74

130

145

54

212

112

Испания

91

62

125

87

56

105

97

46

121

80

Италия

103

90

132

94

61

107

102

58

133

86

Латвия

72

76

118

62

14

83

54

10

90

42

Литва

63

65

91

56

14

67

52

10

66

38

Нидерланды

100

89

142

115

47

126

104

60

116

95

Норвегия

161

207

158

124

79

175

147

72

192

119

Польша

58

61

82

61

22

76

60

13

82

45

Португалия

92

66

113

75

54

113

91

31

109

68

Румыния

46

41

34

34

11

57

41

7

61

29

Словения

101

63

103

68

28

92

78

29

90

64

Украина

39

37

53

45

5

41

28

3

41

17

Финляндия

121

144

143

103

75

148

135

63

164

106

Франция

115

100

137

112

62

121

117

66

142

104

Чехия

52

57

81

57

14

68

46

13

59

39

Швейцария

149

94

147

111

97

142

141

98

192

126

Швеция

127

145

150

114

82

132

142

69

269

117

Эстония

65

60

91

59

19

69

52

11

81

42

Азия

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Израиль

112

116

122

108

53

121

118

46

170

88

Корея

108

51

103

79

22

68

82

30

94

64

Турция

71

53

45

60

33

88

66

16

100

47

Япония

242

127

190

183

75

156

157

76

235

142

Америка

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Канада

92

95

108

98

51

96

98

53

110

80

Мексика

77

63

102

71

28

65

81

18

73

59

США

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Австралия и Океания

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Австралия

93

121

100

112

52

95

95

47

114

84

Новая Зеландия

86

108

112

104

49

97

87

40

79

76

 

Приведенные в таблице 2  данные показывают, что относительные цены на образовательные услуги не соответствуют структуре цен, сложившихся в промышленно развитых странах. Следовательно, если  принять точку зрения Д. Норта, что источником институциональных изменений служат меняющиеся относительные цены или предпочтения[17], можно сделать вывод об отсутствии сигналов для трансформации институтов посредством восходящей причинной связи и доминировании тенденции институциональной инерции в развитии российской системы образования.

Институциональные ловушки в сфере финансирования российского образования приводят к негативным последствиям.

1. Преподаватели имеют совершенно неадекватный уровень гарантированной оплаты труда, который существует уже 12—13 лет и за это время подорвал стимулы академического поведения.

2. Применительно к техническому и инженерному образованию основной проблемой является устаревшая учебно-производственная база: в 40—50% случаев обучение происходит на морально устаревших технологиях. Темпы роста ассигнований федерального бюджета на обновление учебно-производственной базы вузов, техникумов и ПТУ (так называемое активное оборудование) совершенно неудовлетворительны: в 2003 г. такие ассигнования составляют около 3 млрд. руб. при оценке накопившейся потребности в техническом перевооружении отрасли около 400 млрд. руб.[18]

В современных условиях недофинансирование сферы образования также породило институционализированную традицию репетиторства и поступления. Можно констатировать, что в настоящее время сложилась целая система теневого поступления и подготовки к поступлению абитуриентов с бюджетом, сопоставимым с государственным финансированием оплаты труда работников образования, а иногда и превышающим его[19].

Инерционная структура профессионального образования ведет к неизбежным растратам бюджетных средств в размере до 35-40% соответствующих ассигнований. Сохраняющаяся возможность получить за счет государства высшее образование (наряду с отсрочкой от призыва в Вооруженные Силы) ведет к тому, что около половины студентов педагогических, медицинских, инженерных, сельскохозяйственных вузов и курсантов военных училищ даже не собираются искать работу по специальности. В России возник феномен «высшего общего образования»[20].

Не существует одного универсального рецепта для преодоления рассмотренных выше негативных тенденций в российской системе образования, но чтобы преодолеть их, необходимо адекватное понимание происходящих процессов. Можно констатировать, что неправильное понимание природы происходящих процессов, связанных с институциональной инерцией, детерминирует неправильные рекомендации относительно экономической политики. Наилучшая роль государственной политики в этом отношении, таким образом, принадлежит не принятию правильного решения, а, вместо этого, улучшению самих информационных и конкурентных условий, в которых эти решения могут приниматься частными сторонами и правительственными агентами[21].

Еще в XIX веке, обсуждая реформы в системе образования, князь А. Васильчиков писал: «Любовь к науке, инициатива образования пробуждаются в большей части молодых людей именно в тот момент, когда они получают полную свободу учения и свободный выбор той отрасли человеческих знаний, которая соответствует их способностям, вкусам и складу ума»[22]. Мы можем лишь добавить, что внедрение в российскую систему образования конкуренции, большей свободы как для образовательных учреждений, так и для учащихся будет способствовать благой цели созданию развитой, отвечающей вызовам времени российской системы образования, которая станет одним из факторов устойчивого экономического роста.

 



[1] Дэвид П., Форэ Д. Экономические основы общества знания // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т. 1. №1.

[2] О природе и механизмах технологической инерции см. работы Дж. Мокира Mokyr,  Joel Technological Inertia in Economic History // The Journal of Economic History, Vol. 52, No. 2. (Jun., 1992), pp. 325-338., Mokyr, Joel. Punctuated Equilibria and Technological Progress // The American Economic Review, Vol. 80, No. 2, Papers and Proceedings of the Hundred and Second Annual Meeting of the American Economic Association. (May, 1990), pp. 350-354.

[3] Ходжсон Дж. М. Скрытые механизмы убеждения: институты и индивиды в экономической теории // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т.1. №4.

[4] См.: Кузьминов Я.И., Юдкевич М.М. Курс лекций по институциональной экономике. - М.: ГУ-ВШЭ. 1999., Пястолов  С.М. Россияне империи времени упадка//Моё отечество, № 3, с.29-40. 1999., Олейник А.Н.  Институциональная экономика. М.: Вопросы экономики, ИНФРА-М.2000.

[5] Еще в 1967 году Г. Щедровицкий писал:  "...мы уже дошли до  того, что  ставим вопрос о кардинальной перестройке всего содержания обучения и воспитания" Щедровицкий Г.,  Розин В., Алексеев Н., Непомнящая Н. Педагогика и Логика, сборник. М.:"Касталь".1993. Причем, это была проблема не только тогдашнего Советского Союза,  что подтверждали студенческие волнения во Франции, ФРГ, США.

[6] Пястолов С.М.  Феномен образования в меняющемся обществе // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т.1. №1. С. 72-73.

[7] Высшее образование в России. Очерк истории до 1917 года / Под. ред. проф. В.Г. Кинелева. М., 1995.

[8] Ходжсон Дж. М. Указ. соч.

[9] Ходжсон Дж. М. Указ. соч.

[10] Ходжсон Дж. М. Указ. соч.

[11] Mokyr,  Joel Technological Inertia in Economic History // The Journal of Economic History, Vol. 52, No. 2. (Jun., 1992), pp. 325-338.

[12] Письмо министру народного просвещения графу Толстому от князя А. Васильчикова. Berlin, 1875. С. 1-2.

[13] Костикова М.Н. Создание государственной системы управления образованием в России // Образование в России. Федеральный справочник. М., 2001. С. 53.

[14] Рассчитано по:  Белоусов Р.А. Государственный бюджет дореволюционной России // Экономическая история России XIX-XX вв: современный взгляд. М.: РОСПЭН, 2000. С. 52. , Белоусов Р. Экономическая история России XX век. М., 1999. С. 320. Иванов А.Е. Высшая школа России в конце XIX – начале XX века. М., 1991. С. 195.

[15] Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. Т.35. 1999. №2.

[16] Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат.сб./Госкомстат России.  М., 2002.  С. 452.

[17] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С.108.

[18] Кузьминов Я., Яковлев А., Гохберг Л., Ларионова М., Кузнецов Б.   Россия – формирование институтов новой экономики. М: ГУ-ВШЭ, 2003. С. 36.

[19] Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М.: РГГУ, 2000. 

[20] Кузьминов Я., Яковлев А., Гохберг Л., Ларионова М., Кузнецов Б.   Россия – формирование институтов новой экономики. М: ГУ-ВШЭ, 2003. С. 35.

[21] David P. A. Path Dependence, its critics, and the quest for 'historical economics. Stanford, CA: Economics Department, Working Paper No. 00-011. 2000. pp. 15-16.

[22] Письмо министру народного просвещения графу Толстому от князя А. Васильчикова. Berlin, 1875. С. 48.

 Написать комментарий Ваш комментарий
(требуется регистрация)


 
  Дискуссия