Эксоцман
на главную поиск contacts

Переход к нормативному финансированию: нижегородская модель

Опубликовано на портале: 09-10-2004
Директор школы. 2003.  № 5. С. 19-26. 
Автор знакомит читателей с опытом перехода к нормативному финансированию образовательных учреждений в Нижнем Новгороде.

Школа сегодня, как никогда, нуждается в непосредственном участии всех уровней власти. Разумеется, речь не идет о возврате к тотальному контролю советских времен. Рыночные условия требуют, чтобы директор школы, как руководитель хозяйствующего экономического субъекта, обладал достаточной самостоятельностью в своих действиях. Это и требование времени, и нормы действующего законодательства. Никто не отменял Закон «Об образовании», установивший права образовательного учреждения. В статье 7 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса» прямо сказано, что «законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу». Так что с этой стороны все вроде бы как надо. Однако в жизни, на практике все гораздо сложнее. Экономические проблемы функционирования образовательных учреждений - самые сложные. В этом отношении наш город не является исключением.

Что имеем, на что рассчитываем

С одной стороны, каждый год в бюджете планируется увеличение средств на образование. План 2003 года на 14,8% больше, нежели в предыдущий период. Отмечу, что бюджет города по отрасли «Образование» ежегодно исполняется не менее, чем на 97%. Причем расходы определены с учетом сохранения действующей сети образовательных учреждений (653 учреждения с контингентом учащихся и воспитанников 188 тыс. человек). Предусмотрены целевые средства и на реализацию следующих городских программ: «Дети-сироты»; «Здоровый ребенок»; «Сохранение и развитие системы муниципальных образовательных учреждений культуры»; «Комплекс мер на развитие детско-юношеских спортивных школ и клубов г. Н. Новгорода». Предусмотрены средства и на организацию летнего отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков. С другой стороны, за двенадцать предшествующих лет две школы пришлось закрыть, а восемь так и остались недостроенными. Мы практически ушли от планового капитального ремонта. Финансируются лишь аварийные ситуации, а это привело к увеличению количества предписаний СЭС и Госпожнадзора. (Трагические события в Якутии и Дагестане стали горьким уроком для нас, но будут ли сделаны надлежащие выводы?) Ведь почти все упирается в недостаток средств. Например, цена этой проблемы в нашем городе - 60 миллионов рублей. Вот уже восемь лет мы практически не приобретаем методические пособия, лишь редкие школы имеют возможность обзаводиться мебелью за счет бюджета, остальные выкручиваются кто как может. Много говорим о необходимости компьютерной грамотности, а имеем лишь 20% компьютеров от их потребности.

Анализ стоимости одного ученика, (воспитанника) по исполнению бюджета за 2001 год показывает достаточно большой разрыв по различным образовательным учреждениям: по дошкольным учреждениям - от 5 123 до 11 204 рублей, по школам - от 2 257 до 4 456. В причинах этого необходимо разобраться. Анализ плановых, фактических и кассовых расходов образовательных учреждений города показал, что при составлении смет в централизованных бухгалтериях расходы на текущий ремонт и приобретение оборудования чаще всего не зависят от количества детей, от сменности школ, а во многом осуществляются под влиянием субъективных факторов, а не реальных потребностей. При этом отсутствуют четкие и прозрачные приоритеты. Кроме того, сегодня смета образовательного учреждения - это не рабочий документ директора школы, а прерогатива централизованной бухгалтерии. Не преувеличивая, можно утверждать, что директор пока еще практически лишен экономических рычагов управления. Он не получает финансирование на текущие нужды, а лишь просит положенные ему средства на учебники, ремонт, мебель, оборудование у ЦБ, у родителей, спонсоров. Такая ситуация далее нетерпима.

Переход к нормативному финансированию

Объективный подход к решению экономических проблем заставляет вспомнить о нормативах финансирования на одного ученика по каждому типу и виду образовательных учреждений. Впрочем, именно такой подход и записан в ст. 41 Закона «Об образовании» и является требованием государственной политики. Однако депутатам Нижегородской городской думы пришлось долго добиваться изменения финансово-хозяйственного механизма школы. Так, еще в ноябре 2001 года было принято постановление № 59 «О законодательной инициативе, об утверждении норматива бюджетного финансирования на одного обучающегося, воспитанника по типам и видам образовательных учреждений». В июне 2002 года было принято решение № 47, рекомендовавшее Администрации города способствовать реальной финансовой самостоятельности учебных заведений, в том числе через определение нормативов на одного ребенка.

Да, в условиях дефицита приходится говорить о системе финансовых нормативов, которые пока будут рассчитываться не по потребностям, однако повлекут организационные изменения, которые уже сегодня позволят сделать реальной самостоятельность школ. А наша стратегическая цель - переход к нормативу, рассчитанному от реальной и обоснованной потребности образовательных учреждений. Естественно, что не все будет так просто. Нам сегодня будет намного сложнее, чем предшественникам, ведь они не испытывали гнета Казначейства. Однако мы не первые вводим нормативное финансирование. Есть опыт, и это дает возможность избежать многих ошибок.

Наиболее успешный опыт на этот счет есть в Самарской области. Благодаря самоотверженной работе руководителя областного Департамента образования Е.Я. Когана и его сотрудников мы сегодня можем перенимать примеры новых финансовых отношений в образовании и оптимизации расходования бюджетных средств. Правда, наши планы далеко не во всем совпадают с действиями самарцев, но направление у нас общее. Принципиальная разница в том, что самарская модель вводилась в сельской местности, а не в самом областном центре. У нас же ситуация прямо противоположная. Подобное финансирование вводится в городе с более чем миллионом населения. Это делается впервые, и поэтому отработка нормативной модели в мегаполисе станет важным и крайне необходимым дополнением к уже наработанному опыту. Обобщив полученные в разных регионах, в больших и малых городах, на селе результаты, можно будет говорить о комплексном подходе и практической реализации планов по переходу к нормативному финансированию по всей России.

Бюджет школы и норматив

Принципиальное изменение финансово-хозяйственного механизма образовательных учреждений нашего города осуществляется уже с 1 февраля 2003 года в соответствии с распоряжением Главы городской администрации от 14 января 2003 года № 55-р «О финансировании муниципальных образовательных учреждений города Нижнего Новгорода на 2003 год». Установлено, что финансирование муниципальных учебных заведений, обеспечивающее организацию учебного процесса и материальное содержание обучающихся, воспитанников, производится с учетом нормативов, определенных в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду образовательных учреждений.

Бюджет школы делится на две части: нормативную и целевую. В расчетную базу норматива входят: 1. Заработная плата с начислениями (ст. 110100 и 110200). Заработная плата в рамках нормативной части бюджета формируется конкретно для каждого образовательного учреждения в соответствии с государственным отчетом ОШ-1. В результате рассчитывается норматив финансирования в расчете на одного учащегося для каждой школы, учитывающий все конкретные особенности ее функционирования (уровень реализуемых образовательных программ, квалификацию педагогов, фактическую наполняемость классов и др.). 2. Расходы материального характера: питание (110330); транспортные услуги (110500); ГСМ (110340); прочие текущие расходы (111000); прочие расходные материалы (110350); командировки (110400); оплата услуг связи (110600); трансферты (130330). Эта часть норматива рассчитывается на основании утвержденного городской Думой бюджета города. Общая сумма ассигнований по указанным статьям делится на количество детей, и в результате определяется норматив на одного ребенка, который будет единым для каждого вида общеобразовательных учреждений.

Таким образом, норматив финансирования каждой школы, определенный на одного учащегося, состоит из двух частей: заработная плата с начислениями и расходы материального характера. Целевая часть бюджета включает в себя: приобретение методической литературы; капитальный ремонт; приобретение оборудования; коммунальные расходы; централизованные средства; учебники; организацию летних каникул и другие мероприятия. Эти расходы включаются в смету образовательного учреждения в пределах бюджетных ассигнований с учетом его потребности.

На этом этапе мы не считаем целесообразным включать в нормативную часть бюджета коммунальные расходы. Прежде всего, необходимо разобраться с огромной задолженностью по их оплате, накопленной за предыдущие годы. Капитальный ремонт также должен осуществляться по целевой программе на основе актов аварийности школ. А приобретение оборудования в условиях дефицита средств мы считаем возможным рассматривать лишь в качестве программы выравнивания стартовых возможностей школ для выхода на конкурентный образовательный рынок.

Школы должны конкурировать за ученика, а учитывая углубляющийся демографический спад, они вынуждены будут делать это. Задача органов управления образованием - повысить возможности, потенциал школ, обделенных материальной базой за предыдущие годы. Тем самым будет достигаться справедливость при нормативном финансировании. За финансовыми вопросами нельзя забывать о необходимости уменьшения образовательного неравенства.

Естественно, мы предвидим немало трудностей на пути введения новой системы финансирования. Одна из основных, на наш взгляд, - недостаточная экономическая и юридическая грамотность руководителей школ. Будем преодолевать этот пробел через организацию обучения и переподготовку. Также необходимо обеспечить оперативные и динамичные связи и отношения между городом, районом, школой в новых экономических условиях. Для этого планируется внедрить систему повышения оперативности сбора информации и финансирования образовательных учреждений (например, на основе электронной почты). Серьезно осложнит решение проблем недостаточное материально-техническое обеспечение централизованных бухгалтерий. Поэтому необходима реализация программы комплексной компьютеризации ЦБ с внедрением систем автоматизации бухгалтерского учета и финансирования. В дальнейшем каждое образовательное учреждение сможет открыть в Централизованной бухгалтерии свой отдельный расчетный счет. При этом право первой подписи может быть передано директору образовательного учреждения, а второй - бухгалтеру, обслуживающему данное учреждение.

При этом уже сегодня в договоре можно оговорить, что без визы директора школы платежное поручение, даже подписанное руководителями управления образования и централизованной бухгалтерии, не может быть отправлено в банк. Тем самым фактически обеспечивается реализация права директора на самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность.

Мы предвидим серьезное сопротивление новому механизму со стороны централизованных бухгалтерий и отдельных директоров, не желающих менять существующее положение. Возможно и некоторое непонимание предлагаемой модели. Приложим все усилия для того, чтобы она стала понятной каждому руководителю образовательного учреждения и каждому специалисту централизованной бухгалтерии. Естественно, что порой придется использовать и административный ресурс, но я, помня о том, что еще вчера была директором школы, не собираюсь злоупотреблять этим средством. Я рассчитываю на понимание коллег - директоров школ и на успешную совместную работу.

* * *

Такова точка зрения руководителя городского Департамента. А как относятся к новой модели финансирования те, чьи интересы она в первую очередь и затрагивает? Вот мнения директоров ряда школ Нижнего Новгорода, так сказать, «глас народа».

Э. Казакова, директор лингвистической гимназии № 67: «Наиболее справедливый способ распределения средств». Конечно, нормативное финансирование не решит всех финансово-экономических проблем школы, но это наиболее справедливый способ довести бюджетные средства до каждого ученика. При подобном финансировании каждый родитель, учитель и руководитель будут четко знать, что именно они могут получить от федеральной и региональной власти, а за что должны заплатить родители учащегося. Нормативное подушевое финансирование - это рациональное использование бюджетных средств путем грамотного планирования школьного бюджета. Именно руководитель образовательного учреждения знает, что ему необходимо в первую очередь для совершенствования образовательного процесса. Поэтапное планирование развития материально-технической базы, формирование индустрии образования, развитие социального партнерства - вот преимущества такого финансирования. Полностью поддерживаю этот курс. Через пятнадцать лет моего директорства, кажется, мечта становится реальностью.

И. Зайцев, директор школы № 7: «Пробовать необходимо». Свою карьеру директора я начал еще в 1967 году. В то время в школах был свой бухгалтер-кассир, и мы имели свою смету расходов, по которой постатейно выделялись деньги на организацию учебного процесса и материально-техническое содержание здания и инженерных коммуникаций. Умелое хозяйствование позволяло экономить деньги, передвигать их по статьям и тем самым рационально организовывать школьную жизнь. В 1972-1973 годах бухгалтерии школ были ликвидированы и создана единая централизованная бухгалтерия РОНО. Экономическая жизнь школ была обезличена, распорядителем кредитов стал зав. РОНО, который решал первостепенные (с его точки зрения) задачи развития школ района. Те директора, которые могли лучше организовывать финансово-хозяйственную работу, оказались в худшем положении, так как деньги в первую очередь направлялись в «бедствующие» учебные заведения, в то же время благополучные школы нищали. По большому счету это продолжается и до сих пор.

Начатый в девяностые годы разговор о переходе на новый механизм хозяйствования воодушевил многих директоров. Перед нами открывались перспективы перехода к широкой самостоятельности. Но слишком долго дальше разговоров дело не шло. Но вот, наконец, лед тронулся! В нашем городе делаются практические шаги по переходу на нормативное подушевое финансирование.

Что это дает? Во-первых, упорядочится поступление бюджетных средств на расчетный счет школы. Во-вторых, педагогический коллектив будет работать более эффективно, так как уход учащихся «уведет» за собой деньги, а это несомненно скажется на качественном составе учителей. В-третьих, станет возможным развитие различных видов хозрасчетной деятельности и совершенствования организационных структур. В-четвертых, школа сможет самостоятельно разрабатывать социальную и экономическую программы развития. В-пятых, появится уверенность в том, что планы смогут реализоваться.

В чем опасения? Нормативное финансирование возможно только при полном выделении денег. Если казначейство не выполнит обязательства по определенным позициям, то все рухнет. Будет ли оптимально выдержан норматив по расходам на одного учащегося? Будет ли учтена региональная поправка к среднероссийским нормам? Не будет ли давления со стороны властей по увеличению наполняемости классов и уплотнению смен? Есть и еще проблемы, но перспектива просматривается, пробовать необходимо! Современная система финансирования со статьями изжила себя.

И. Звездова, директор школы № 190: «Важный и своевременный шаг». Считаю, что переход на нормативное финансирование - очень важный и своевременный шаг. Определение нормативов, введение договорной основы взаимодействия централизованной бухгалтерии и директора школы, обеспечение прозрачного бюджета города и района - все это способствует реальной финансовой самостоятельности образовательного учреждения. Преимущества данного механизма очевидны. Его использование дает возможность стимулировать труд учителей и применять личностно ориентированные педагогические технологии. В то же время, как директор школы, я понимаю, что и ответственность возрастает многократно, поскольку в условиях рыночных отношений выживает сильнейший.

Т. Ларионова, директор школы № 172: «Стимул к формированию предприимчивости». К сформулированному И.Б. Тарасовой перечню преимуществ нормативного финансирования можно добавить следующее. На мой взгляд, появляется реальная возможность решить часть проблем модернизации школы путем активного включения всех участников образовательного процесса в реформирование экономики страны. Внедрение такого финансирования невозможно без формирования соответствующего экономического мышления у педагогов. Хозяйственная некомпетентность, устаревшие стереотипы экономического мышления, отсутствие инициативы и предприимчивости - главные причины сопротивления. Нормативное финансирование создает условия по созданию образовательной системы, формирующей у всех участников учебно-воспитательного процесса умение жить и работать в условиях рыночной экономики.

В. Костюнина, директор школы № 149, заслуженный учитель Российской Федерации: «Некоторые опасения». В целом приветствуя переход на нормативное финансирование, к которому подвел меня мой шестнадцатилетний опыт директорства, не могу не высказать и некоторые опасения. Во-первых, недостаточный уровень знаний у директоров школ по вопросам финансовой деятельности и налоговой грамотности может стать серьезным тормозом. Во-вторых, будут ли школы финансироваться в достаточной степени? И, в-третьих, где взять средства не только на укрепление материально-технической базы школы, но и на оборудование собственной бухгалтерии (например, решетки на окна, компьютер)?

М. Буров, директор школы № 186: «Смелое и правильное решение». С экономикой российской школы происходит сегодня что-то необъяснимое. Непонятно скудное финансирование школ, неясность предлагаемой отраслевой системы оплаты труда, парадоксы кодексов и законов, которые, с одной стороны, призывают школу к самостоятельности, а, с другой, одновременно делают эту самостоятельность невыгодной. И вот на этом фоне городом принимается, на мой взгляд, смелое и правильное решение о новой системе финансирования общеобразовательных учреждений, предполагающее финансовую самостоятельность школ. Это, бесспорно, важный шаг, означающий смену мировоззрения руководителей образовательных учреждений по отношению к финансово-хозяйственной самостоятельности. Весь трагизм нынешнего финансового положения школы в том, что деньги за директора школы считает кто-то другой. И вот эту ситуацию, наконец-то, и решил изменить наш городской Департамент образования. В этом - суть первого этапа реформирования. Меня, как директора школы, имеющей финансово-хозяйственную самостоятельность с собственной бухгалтерией с 1997 года, все эти изменения коснутся в меньшей степени. Слава богу, с мировоззрением все в порядке, и в рыночной системе образовательных услуг мы уже давно работаем. Экономическая свобода школы приводит к свободе педагогической деятельности. А для того чтобы школа воспитывала наших детей свободными людьми, учила искусству выбора, она должна быть свободной сама! Может быть, этого больше всего и боятся чиновники от образования?

Нельзя одинаково финансировать хорошие и плохие школы, а лучшим и самым естественным мерилом качества их работы должна быть популярность среди родителей и детей. При введении подушевого финансирования деньги уйдут из непривлекательной школы вместе с учениками в то учебное заведение, где ребенку будет интереснее и комфортнее. Потребители образования получат шанс все больше и больше влиять на процесс обучения своих детей, предъявляя требования к нам, педагогам и руководителям.

BiBTeX
RIS
Ключевые слова

См. также:
Любовь Николаевна Титова, Ольга Петровна Синельникова
Университетское управление. 2005.  № 4(37). С. 78-80. 
[Статья]
Nicholas Barr
Университетское управление. 2006.  № 3(43). С. 84-89. 
[Статья]
Hans Vossensteyn
Университетское управление. 2005.  № 1(34). С. 12-23. 
[Статья]