Эксоцман
на главную поиск contacts

Идея - американская, воплощение - российское. О казусах и парадоксах аттестации и государственной аккредитации учебных заведений

Опубликовано на портале: 10-09-2004
Директор школы. 1999.  № 4. С. 3-13. 
Статья посвящена проблемам, возникающим в ходе проведения процедуры аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений

Не секрет, что основные идеи построения образования в рыночных условиях, нашедшие свое выражение в Законе Российской Федерации «Об образовании», «списаны» с модели образования США. Среди этих идей - аттестация и государственная аккредитация. Выбор американской модели для российского образования представляется не совсем удачным. Школа США во все времена была свободной, по крайней мере в выборе программ обучения, организации и ведении образовательного процесса. Когда в этой стране возникла необходимость в частичной унификации образования, то введение государственного контроля в виде аттестации и аккредитации было вполне оправданно. Но наложение американского опыта на наше российское, зарегламентированное, и закомплексованное образование заложило внутренние и внешние противоречия в законодательные нормы, регламентирующие процедуру аттестации и аккредитации, что и обусловило трудности, связанные с внедрением ее в практику, привело к массовому непониманию значения, смысла и необходимости введения этого вида государственного контроля.

И просто, и сложно

В соответствии с законом схема проведения аттестации образовательного учреждения довольно проста: надо лишь установить соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.

Из этого вытекают три основные задачи, которые стоят перед аттестационными комиссиями. Первая - определение фактического уровня и качества подготовки выпускников. Вторая - установление того факта, что достигнутый уровень качества подготовки выпускников обеспечивается при соблюдении и других требований государственных образовательных стандартов, касающихся содержания образования и учебной нагрузки обучающихся. Третья задача - установление фактического статуса (типа, вида, категории) образовательного учреждения, определяемых в соответствии с содержанием и направленностью учебных программ.

Качество образования в соответствии с законом определяется по конечному результату - уровню знаний выпускников. Следует обратить особое внимание, что именно выпускников, а не обучающихся. В законе прямо сказано, что «условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет». Установить это можно и нужно только с помощью документов, свидетельствующих о результатах итоговых аттестаций выпускников.

Но учитывается не только качество подготовки выпускников. Учебное заведение, претендующее на аккредитацию, должно выполнять также другие требования, изложенные в государственных образовательных стандартах, прежде всего в части минимального содержания программ и максимальной нагрузки обучающихся. Для аттестации по этим показателям необходимо сравнить с требованиями государственных образовательных стандартов программу (программы), учебный план, график, расписание занятий. Если у аттестационной комиссии возникли сомнения в возможностях полноценной реализации выбранной той или иной школой программы, то возможна проверка состояния ее материально-технической базы (только на предмет проверки реальности выполнения программы), наличия соответствующих учебников и квалифицированных кадров. При этом соответствие учебников программе устанавливается экспертным путем, а квалификация кадров - по формальным показателям (образовательный уровень, специальность по образованию, наличие квалификационной категории).

Также на основе экспертизы программы (программ) устанавливается реальный статус образовательного учреждения. По закону статус - это тип, вид, категория учебного заведения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью образовательных программ. Но в законе не даны критерии отнесения к тому или иному типу, виду, категории. Они должны быть установлены подзаконными нормативно-правовыми актами: типовыми положениями, номенклатурой типов и видов.

Из всего сказанного видно, что схема проведения аттестации действительно проста, а вот содержательная часть работы, напротив, очень сложна и требует привлечения в аттестационную комиссию специалистов-экспертов высокого класса.

Что воля, что неволя

Закон «Об образовании» предоставляет право образовательному учреждению самостоятельно решать: проходить ему аттестацию или нет? Так ли это на самом деле? Все ли учебные заведения могут воспользоваться этим правом? Оказывается, не все. По крайней мере, муниципальные школы должны проходить ее в обязательном порядке. Ведь без положительного заключения аттестационной комиссии они не могут получить государственную аккредитацию, стало быть, лишаются права выдавать своим выпускникам документы об уровне образования. А дальнейшее обучение в муниципальных и государственных учебных заведениях без таких документов запрещено законом. Следовательно, отказ муниципальной школы от прохождения аттестации влечет за собой нарушение основных конституционных прав граждан на образование. А этого никто допустить не может. Так, декларированная в законе добровольность на деле превращается в безальтернативную обязанность.

В отличие от американского «пряника» (дополнительного финансирования), заманивающего образовательные учреждения в сферу государственного регулирования, российские стимулы, побуждающие выполнять государственные требования, больше похожи на кнут или стимул* в его буквальном значении. Хотя довольно заманчивой и похожей на американскую выглядит льгота, предоставляемая и российским законодательством, - включение образовательного учреждения, получившего аккредитацию, в схему централизованного государственного финансирования. Но беда в том, что эта схема со времен перехода к рынку перестала действовать. И если кому и посчастливится получить по результатам аккредитации добавочные государственные или муниципальные деньги, так это только негосударственным образовательным учреждениям, и без того, как правило, не бедствующим. О добавочном финансировании муниципальных школ, имеющих государственную аккредитацию, в законе речь не идет.

Стимул - буквально остроконечная палка, которой погоняли животных

Закон «Об образовании» устанавливает, что государственная аккредитация осуществляется на основе заявления самого учреждения и заключения по его аттестации, следовательно, аттестация проводится исключительно в целях аккредитации. Закон не предусматривает ее использование ни в каких других целях. Поэтому и название этой процедуры, по смыслу, должно звучать и писаться не раздельно «аттестация образовательного учреждения» и «государственная аккредитация образовательного учреждения», а слитно - «аттестация и государственная аккредитация». Тем не менее в выпущенном Министерством общего и профессионального образования в 1998 году Положении о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений* (далее - Положение) они рассматриваются как две самостоятельные, мало связанные между собой и не подчиненные друг другу процедуры.

* Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденное приказом Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 22. 05. 98 № 1327, зарегистрировано Министерством юстиции РФ 14. 08. 98. под №1589.

В Положении утверждается, что аттестация образовательных учреждений есть основная форма государственно-общественного контроля за качеством образования. Так как в этом определении нет намека на действительные конкретные цели аттестации и рассматривается она в отрыве от государственной аккредитации, то следует предполагать, что проверке должна подвергаться практически вся деятельность учебного заведения, прямо или косвенно связанная с качеством образования (а какая с ней не связана?). И Положение последовательно в этом вопросе. В нем предусмотрено, что в ходе аттестации проверке может подлежать практически вся деятельность за исключением, пожалуй, лишь хозяйственной. После того, как аттестация благодаря ведомственному нормативному документу стала иметь самостоятельное контрольное значение, вслед за ней и государственная аккредитация в результате подобного нормотворчества превратилась из довольно скучного бюрократического акта (документального оформления итогов аттестации) в самостоятельную контрольную процедуру. А так как придумать содержание такой процедуры в рамках закона практически невозможно, то выход остается один - часть работ, входящих в аттестационные процедуры, выделить в самостоятельный блок и назвать его государственной аккредитацией. Так, в Положении появляется определение государственной аккредитации, ни коим образом не связанное с тем, что о ней говорит Закон «Об образовании». Пункт 17 Положения гласит, что «государственная аккредитация образовательного учреждения - это процедура признания государством в лице его государственных органов управления образованием государственного статуса образовательного учреждения (типа, вида, категории образовательного учреждения, определяемых в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ)». В самом определении уже заложено противоречие. Определить тип, вид, категорию могут только эксперты, входящие в состав аттестационной комиссии, так как для этого необходимо провести экспертизу реализуемых образовательных программ на предмет определения их уровня и направленности. Следовательно, это относится не к аккредитационной, а к аттестационной процедуре. Кроме того, только в ходе аттестации экспертным путем можно определить реальные возможности реализации этих программ. Никаких других действий по определению государственного статуса законом не предусматривается.

Таким образом, вся основная содержательная нагрузка приходится на долю аттестационных комиссий, а органам управления образованием, осуществляющим государственную аккредитацию, остается только утвердить результаты аттестации, оформить соответствующие документы и выдать свидетельство или оформить отказ о его выдаче.

Казалось бы, второй этап аттестации и государственной аккредитации - это обычный путь прохождения бумаг по инстанциям. Но жанр Положения, совмещающий в себе нормотворческое начало со свободным полетом мысли, потребовал привлечения к этой работе представителей «органа управления образованием субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и (или) местных (муниципальных) органов управления образованием, профессиональных общественных организаций и объединений...». Все эти учреждения и организации, видимо, должны рассматривать участие в работе постоянно действующей аккредитационной комиссии (коллегии) как повинность. Заинтересованность в этой работе у них не прослеживается, за исключением случаев, когда аккредитуется «свое» учебное заведение. Положением устанавливается порядок работы аккредитационной комиссии (коллегии), предусматривающий рассмотрение и обсуждение различных документов, которые должно представить образовательное учреждение комиссии (коллегии) дополнительно к заключению о его аттестации. Рассмотрев их, комиссия должна коллегиально принять решение об установлении или подтверждении государственного статуса (типа, вида, категории). Вероятно, коллегиальность в принятии решения требуется особенно в тех случаях, когда, например, гимназия является не совсем гимназией, но большинством голосов ее можно признать таковой. Или когда одним членам комиссии (коллегии) аккредитуемое учебное заведение кажется лицеем, а другим - гимназией. Ну а если серьезно, то мы видим, как ведомственным нормативным актом искусственно вводится еще одна контрольная процедура, не предусмотренная законом. Разделение аттестации и аккредитации на две самостоятельные процедуры создает предпосылки и условия восстановления тотального государственного контроля практически за всей деятельностью образовательных учреждений. И если приплюсовать к этому еще и такую контрольную процедуру, проводимую государством, как лицензирование, то схема полного государственного контроля воспроизводится практически в том виде, в каком она существовала до принятия Закона «Об образовании». И такой контроль - это не выдумка, он уже реализуется на практике почти в полном объеме. И это несмотря на то, что закон строго разграничил полномочия государственных органов управления образованием, органов местного самоуправления (учредителей муниципальных учебных заведений) и самих школ, фактически запретив необоснованные проверки. И исключение не делается ни для каких видов контроля, будь то лицензирование, инспектирование или государственная аккредитация. Здесь речь идет не о целесообразности проведения тех или иных видов и форм контроля, об их полезности или бесполезности. Беда наша в том, что осуществляются многие из них с нарушением законодательства. Причем инициирует эти нарушения нередко, как ни странно, орган, который должен неукоснительно выполнять закон и следить за тем, чтобы его выполняли другие.

Пилите, Шура, пилите!

Когда цель не определена или определена неправильно, то ее довольно часто подменяют бесконечным, трудным, но бесцельным процессом, напоминающим заклинание одного из персонажей известного романа Ильфа и Петрова. Помните, как Паниковский, уже убедившийся в том, что украденная гиря вовсе не золотая, все же умоляет Балаганова: «Пилите, Шура, пилите!».

Нечто подобное происходит и с аттестацией и государственной аккредитацией. Отсутствие или неправильное определение конкретных целей и задач этой процедуры сделали процесс контроля «за качеством образования в образовательных учреждениях» контролем ради контроля, перенасыщенным различными проверками, результаты которых зачастую невозможно использовать по назначению. Во многом это порождено отсутствием необходимой нормативно-правовой базы. Нет государственных образовательных стандартов. Отсутствуют типовые положения о видах образовательных учреждений и не существует их номенклатура. Нет и примерных образовательных программ. А без этих документов сложно определить, действует ли образовательное учреждение в соответствии с установленными государственными требованиями или нет, невозможно установить (или подтвердить) его статус.

Правда, ряд субъектов Российской Федерации занялись разработкой своих региональных нормативов. Хотя это и осуществляется в нарушение закона (разработка таких документов не входит в их компетенцию), но желание придать аттестационным процедурам хоть какую-то осмысленность следует приветствовать. Но поскольку задачи аттестации волей упомянутого выше Положения не подчинены напрямую основной конечной цели - государственной аккредитации, то и направления и содержание проверок во многих случаях не отвечают этим целям. Они многочисленны, но и результаты многих из них невозможно использовать для принятия решения об аккредитации образовательного учреждения.

Например, в соответствии с п. 22 Положения должна быть определена квалификация учителей. На практике это происходит путем посещения уроков экспертами, причем квалификация определяется по методической деятельности учителя. Сразу следует отметить, что здесь имеет место нарушение пункта 4 статьи 55 Закона РФ «Об образовании», где говорится, что выбор и использование методик обучения - право педагогического работника. И, следовательно, проверяющие не вправе вмешиваться в компетенцию учителя, оценивая его методическую деятельность. К тому же никакой комиссии, в том числе аттестационной, не дано право перепроверять официальные данные, свидетельствующие о квалификации конкретного учителя. Но весь парадокс в том, что даже добытую таким путем информацию о квалификации педагога невозможно использовать для целей аккредитации, поскольку аттестация по этому показателю законом не предусмотрена. Для установления государственного статуса достаточно формальных данных о квалификации педагогических работников, но и они бесполезны, поскольку не могут быть соотнесены с соответствующими государственными требованиями из-за их отсутствия.

С такими же серьезными нарушениями закона осуществляется и проверка соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Положение разрешает делать выводы на этот счет на основе результатов не только «итоговых аттестаций», но и «выполнения специализированных тестовых заданий, контрольных и других квалификационных работ», умалчивая, однако, а кто же должен выполнять подобные задания и работы. Понятно, что это должны делать, конечно же, не выпускники, у которых и без того полно забот, а обучающиеся. Стало быть, вывод о подготовке выпускников в соответствии с Положением может делаться на основании данных, полученных путем замера знаний обучающихся на определенный момент времени, то есть в ходе текущего контроля их успеваемости. А такой подход, мягко говоря, некорректен, хотя бы потому, что текущая успеваемость обучающихся, пусть даже выпускных классов, и содержание, уровень и качество подготовки выпускников далеко не одно и то же. И к тому же опять-таки мы имеем дело с вопиющим нарушением закона. Статья 32 Закона «Об образовании» относит текущий контроль успеваемости к компетенции образовательного учреждения, следовательно, какие-либо замеры ее являются нарушением его прав. Так что полученные таким образом данные нельзя использовать для аттестации.

Положение предоставляет органам управления образованием субъектов Российской Федерации право самим определять формы проведения аттестации, аттестационные технологии и критерии. Поэтому аттестация в Подмосковье, в Самарской области и в Якутии по процедуре и по содержанию может существенно отличаться (и отличается) друг от друга. А в результате учебные заведения этих регионов получают свидетельства о государственной аккредитации единого образца, хотя, разумеется, при этом подмосковная гимназия по самарским меркам будет совсем не гимназия, а якутский лицей окажется не похожим на московский. Но что поделаешь, если критерии в каждом регионе в соответствии с Положением свои. Так что пилите, Шура, пилите! Авось железная гиря окажется золотой.

Аттестация плюс всеобщая аккредитация

Можно перечислить еще много нарушений закона, несуразных и абсурдных действий, допускаемых в ходе аттестации и аккредитации.

Но наибольшее недоумение вызывает бессмысленность проведения всех этих процедур с точки зрения конечного результата, особенно для муниципальных школ. Дело в том, что, несмотря на грозность и строгость проверок, невзирая на выявленные недостатки и просчеты, все они в конечном счете будут аттестованы, а затем получат и аккредитацию. Словом, результат процедуры предрешен заранее. Почему? Да потому, что без аттестации школа не получит государственного доверия, то бишь аккредитации. Следовательно, не будет иметь возможности выдавать своим выпускникам соответствующие документы. Будет нарушено конституционное право граждан на образование, и школьники, и их родители незамедлительно потребуют перевода в другие учебные заведения. А они практически и без того переполнены, и дополнительный прием приведет к превышению лицензионного показателя максимального наполнения школы. А это в соответствии с законом должно повлечь за собой лишение образовательного учреждения лицензии (права на осуществление образовательной деятельности). Так что лучше не испытывать судьбу, ведь добросовестно проведенная аттестация может разрушить систему общего образования любого города, района или иного территориального образования. Сами понимаете, какими последствиями грозит подобная принципиальность.

Ну а если все же не в меру строгая комиссия вынесет отрицательный вердикт? Как быть в этом случае? Есть два пути. Первый - смириться. Потерять часть или всех учеников. Приводить свою деятельность в соответствие с государственными требованиями и через год (этот срок определен Положением) повторно пройти аттестацию.

Второй путь - обратиться в суд. Этот путь также предусмотрен Законом «Об образовании» и упомянутым министерским Положением. Правда, оспорить в суде результаты аттестации можно только в части вопросов, касающихся процедуры ее проведения. Но именно процедура-то и осуществляется часто с нарушением закона, и это должно склонить чашу судебных весов в пользу образовательного учреждения. Понятно, что наши учебные заведения еще не готовы к тому, чтобы подавать на своих обидчиков в суд. Такой цивилизованный путь решения спорных вопросов даже с вышестоящими органами управления пока еще никому из руководителей российских школ не приходит на ум.

Казалось бы, парадоксальная и во многом нелепая ситуация с аттестацией должна вызвать отрицательное отношение к ней. Но вот что удивительно: большинство тех, кто участвует в этом процессе, как проверяющие, так и проверяемые, приветствуют данную процедуру и даже отмечают ее полезность. Выяснилось, что каждый из них ищет и, что поразительно, находит в ней нечто полезное для себя. Специалистам органов управления она нравится потому, что это их, знакомая еще со времен советской власти стихия безудержного контроля, дающая возможность в полной мере проявить власть, накопленный опыт, свои организаторские способности и иные таланты управленца.

А вот опытные директора, включаемые в состав комиссий в качестве экспертов, с удовольствием роются в документах, отыскивая и перенимая что-либо интересное и полезное для себя, для своей школы. Такой вот оригинальный способ изучения передового опыта, не требующий согласия того, кто им владеет. А что же полезного извлекают те, кто оказывается в роли проверяемого? Некоторые руководители школ видят в аттестации возможность отвлечься от повседневных текущих забот для приведения в порядок школьной документации и иных отложенных на потом дел. Другим она представляется хорошим поводом для сплочения коллектива в общем «противостоянии аттестационным силам».

Еще одна группа директоров, особенно те, кто конфликтует со своими учредителями, видят в ней средства защиты от недоброжелателей. Мол, вы мной недовольны, но вот получу государственный документ о том, что в моем хозяйстве все нормально, и ничего вы не поделаете, смиритесь с тем, что есть. Директора школ, использующие инновационные методики и технологии, находят в аттестации нереализуемую иначе возможность показать представителям органов управления свои достижения. Глядишь, и оценят по достоинству.

Наибольшую группу из числа сторонников аттестации представляют директора, ратующие за проведение любых видов государственного контроля. Казалось бы, зачем это им? Просто у них есть потаенная надежда: «вот приедет барин, барин нас рассудит». Не может не рассудить, считают они, что в условиях существенного недофинансирования, изъянов в нормативной и научно-методической базах, невозможно нормально вести образовательный процесс. А он у нас худо-бедно, пусть с ошибками, но ведется. Так что пусть никто и не упрекает! На самом деле эти руководители, ограниченные в своих правах и возможностях, пытаются с помощью навлеченного на себя контроля переложить собственную ответственность на вышестоящие органы или хотя бы разделить ее с ними.

* * *

Однажды при обсуждении современной практики аттестации образовательных учреждений кто-то заявил, что допускаемые в ходе ее подготовки и проведения нарушения закона, промахи и ошибки делают эту процедуру несерьезной. На что тут же последовало возражение директора одной муниципальной школы: - Нет, это серьезно! Инфаркты. Сердечные приступы. Головные боли. Нервные срывы. Бессонница. Наконец, просто слезы. Это очень серьезно!

Да, это очень серьезно. Психологи говорят, что часто страшна не сама напасть, а то, как мы к ней относимся. Так что к аттестации и государственной аккредитации следует относиться так, как она того заслуживает. И будем надеяться, что когда-нибудь позаимствованная нами у американцев идея получит не искаженное, а нормальное воплощение.

BiBTeX
RIS
Ключевые слова

См. также:
Татьяна Дмитриевна Подсыпанина
Российский журнал менеджмента. 2007.  Т. 5. № 4. С. 105-107. 
[Статья]
Мария Михайловна Акулич
Университетское управление. 2005.  № 5(38). С. 50-57. 
[Статья]
Е.В. Ярошенко
Экономические науки. 2010.  Т. 64. № 3. С. 264-267. 
[Статья]
Л.В. Левченко, О.Д. Прохоренко
Экономические науки. 2010.  Т. 65. № 4. С. 231-234. 
[Статья]
Joshua D. Angrist, Daron K. Acemoglu
NBER Working Paper. 1999.  No. 7444.
[Статья]
Марина Владимировна Ларионова
Вестник международных организаций. 2006.  № 2. С. 15-25. 
[Статья]