Эксоцман
на главную поиск contacts

Профессия — специалист по государственным и муниципальным финансам

Наталия Типенко, директор Центра универсальных программ
24.08.2011
Самое сложное — это необходимость перестраиваться и готовность полностью переделывать всю работу на любом этапе. Работа с бюджетной сферой тем и сложна, что «продукт» должен быть готов к реализации на региональном или муниципальном уровне. Все как будто уже решено, подготовлено и согласовано — и вдруг «наверху» принимается другое решение, и все приходится начинать сначала.

 

— Наталия Георгиевна, считается, что специалисты по государственным и муниципальным финансам – это чиновники, работающие в органах управления соответствующего уровня. Ваш центр – самостоятельная структура, сотрудники не являются государственными служащими. Чем же вы занимаетесь?

— Помимо профессии чиновника, отвечающего за сферу государственных и муниципальных финансов, существуют консультанты по проведению реформ в этой сфере. Центр универсальных программ занимается именно таким консультированием, наша специализация – сфера образования. Мы консультируем региональные и муниципальные органы управления образования.

Вопросы бюджетной реформы не такие простые. Например, в регионе планируется внедрение новой системы оплаты труда (НСОТ) учителей – мы помогаем в реализации этой инициативы: анализируем возможности бюджета, ситуацию с зарплатой учителей, предлагаем одну из возможных моделей оплаты труда, проводим расчеты, анализируем, готовим для согласовывания нормативно-правовые документы. В некоторых регионах чиновники могут выполнить ее без посторонней помощи – например, в Министерстве образования Тамбовской области есть прекрасные специалисты по государственным финансам, им никакие внешние консультанты не нужны. Но,  как правило, органы управления образованием заняты текущей работой, вопросы реформирования – это несколько другое и требует экономической логики, здесь требуется помощь.

— То есть раньше этой «экономической логики» – не было?

— Все большее внимания уделяется не просто порядку выделения и расходования бюджетных средств, а вопросу эффективного расходования, то есть вопросам, как при тех же затратах достичь большего результата. Это и есть «экономическая логика». Деньги надо уметь тратить. Раньше говорить об этом считалось неприличным: «дайте больше, а мы сами знаем, как потратить».

Например. Есть две одинаковые школы, каждая рассчитана на 1000 учащихся, но в первой обучаются 500 человек, а во второй — 1000. При этом расходы на содержание здания: свет, отопление и прочее — в обоих случаях одинаковые. С точки зрения экономической логики, это неправильно: ресурсы используются неэффективно. Значит, нужно каким-то образом стимулировать первую школу использовать здание полностью: допустим, проводить в свободных помещениях занятия в кружках, секциях.

Если же оценивать работу бюджетных учреждений без экономической логики, то можно, не задумываясь, оплачивать все расходы по смете. При таком подходе помощь консультантов не нужна: учреждение просто представляет расходную смету, по которой ему выделяются требуемые деньги.

— Получается, что рынок труда консультантов в области государственных финансов сильно зависит от того, насколько ответственно регионы подходят к своим расходам?

— Да, именно так, и это оказывает большое влияние на спрос на наши услуги. Сейчас мало кто готов предоставлять учреждениям столько средств, сколько они запрашивают по смете, особенно если речь идет о деньгах из регионального или тем более федерального бюджета. Деньги на зарплату учителям выделяет региональный бюджет, и администрация региона должна понимать, как они распределяются на муниципальном уровне. Многие считают, что сами способны решить эти проблемы, а пользоваться услугой консультантов – неоправданная роскошь. Другие все-таки считают, что консультации не помешают.

Так, мы работали в Хабаровском крае, где на региональном уровне устанавливались нормативы подушевого финансирования школ. Однако законодательство позволяло каждому муниципалитету разрабатывать для школ свои поправочные коэффициенты к нормативам, в соответствии с которыми и распределялись деньги.

В результате в каждом муниципалитете существовало по нескольку десятков коэффициентов к нормативу, смысл которых в том, чтобы дать каждой школе столько средств, сколько она получала и до введения нормативов. Одной школе дать больше, потому что она удаленная, второй — потому что в ней педагоги более квалифицированные, третьей – потому что в ней авторские программы, а четвертой – дать по минимуму. В результате норматива по сути уже не существовало. Но формально, для отчета, норматив введен всюду.

Однако региональные власти понимали, что такой порядок нужно менять. Поэтому перед нами поставили задачу создать простую, контролируемую и прозрачную систему подушевых нормативов, которую можно было бы применить к каждой краевой школе.

— Каким образом «вырисовывается» решение для конкретных муниципалитетов и школ?

— Для того, чтобы предложенная система была работоспособна, она должна учитывать особенности каждого учреждения.

Сначала мы собираем данные по каждому образовательному учреждению региона: сведения об учащихся, о педагогах и прочем персонале, о типах школ (лицеи, гимназии) и т.п. Это достаточно тяжелая, кропотливая работа: ведь если в регионе, предположим, 1500 школ, по всем нужно собрать данные. Хорошо, если они есть в региональном министерстве образования.

Вот мы проводили исследования для администрации Красноярского края. Нужно было рассчитать стоимость услуг дошкольных учреждений. Информация по школам в региональном министерстве есть, а по дошкольным учреждениям — нужно обращаться в муниципалитеты…

Далее мы проводим расчеты. Основная задача — чтобы всем было понятно, откуда берется та или иная цифра, какой нормативный документ ее определяет.

Возьмем финансирование школ: понятно, что на каждого ученика маленькой школы нужно больше средств, чем на ученика большой – и самой маленькой школе необходим полный комплект учителей и обслуживающего персонала. Значит, зависимость величины норматива от размера школы оправдана. Но везде есть свои особенности. Для малокомплектных школ во всех регионах устанавливаются особые условия финансирования – но какие школы считать малокомплектными? Во многих регионах считают, что там должно быть менее 100 учеников, но кое-где такой подход невозможен, ведь малокомплектными в этом случае придется признать половину сельских школ… А в Тамбовской области малокомплектными считаются школы, где учится менее 40 человек.

Подобные расчеты требуют умения подходить к каждому случаю как к чему-то уникальному. Часто нас упрекали в том, что раз есть система коэффициентов, которые мы подбираем по тем или иным параметрам, то это уже нельзя считать финансированием по нормативам. Но это вопрос меры. Если коэффициентов 5-10, то это нормально и такую систему используют во многих странах. Если их число «зашкаливает», то это уже профанация, подгонка под фактические расходы.

Нашу работу нельзя воспринимать как рутинную – ведь от наших расчетов зависит, будет ли возможность практической реализации «формульного подхода» при формировании бюджета и – в конечном счете – зависит также благополучие каждой школы.

— Что бы вы назвали самым сложным в работе консультанта в области бюджетных финансов?

— Необходимость перестраиваться и готовность полностью переделывать всю работу на любом этапе. Любая работа с бюджетной сферой тем и сложна, что все как будто уже решено, оговорено, подготовлено — и вдруг где-то «наверху» принимается другое решение, и все приходится начинать сначала.

Когда регионы начали переходить на НСОТ, мы предложили систему оплаты труда для Ивановской области, в основе которой лежала базовая  единица как основа оклада. Мы собрали все сведения, провели все подсчеты, подготовили документы. В результате было принято Постановление областного правительства, утверждающее данную систему. Но одновременно Ивановская область решила присоединиться к комплексному проекту модернизации образования и обязана была взять министерскую, так называемую «модельную» методику оплаты труда, где ключевой параметр – количество учеников в классе (стоимость ученико/часа). И нам пришлось для части учреждений в кратчайшие сроки переделывать НСОТ, «завязанную» на других показателях. Сходная история была в Саратовской области. Там наша работа еще не была закончена, и пришлось перестроиться на ходу.

Очень трудно работать со всем, что связано с чисто муниципальной сферой ответственности. Например, мы участвовали в исследовании, связанном с расчетом стоимости услуг образовательных учреждений в Пермском крае. Нужно было как-то охарактеризовать муниципальное имущество: состояние школьных зданий и прочего, а потом рассчитать, сколько будет стоить услуга той или иной школы, чтобы в будущем можно было провести какие-то стандартные расчеты. Интуитивно понятно, что услуги школы, где красные ковровые дорожки, и услуги школы, где нет канализации, стоят разных денег. Но как можно весь разброс от красных ковровых дорожек до неотапливаемого туалета во дворе внести в пять, а лучше – в три поправочных коэффициента?..

— Какие знания необходимы, чтобы успешно работать в области бюджетных финансов?

— Это работа на стыке экономики, права, государственного и муниципального управления. Чтобы добиться успеха, нужно очень хорошо разбираться в специфике муниципальных финансов. Очень важный компонент — трудовое законодательство и понимание систем оплаты труда. Мы должны понимать, как формируется зарплата, за что выплачивается оклад, как определяются компенсационные и стимулирующие выплаты.

Нужно хорошо знать административное право, всевозможные регламенты, чтобы понимать, кто за что в данном конкретном регионе отвечает. Впрочем, обычный набор правовых знаний здесь не очень поможет, потому что выучить все невозможно: картинка очень пестрая. Один и тот же вопрос в разных регионах может решаться постановлением местного правительства, губернатора или приказом отраслевого министра. Нужно очень хорошо знать российское бюджетное законодательство.

— А где готовят специалистов по государственным и муниципальным финансам?

— Со мной работают выпускники Финансового университета, и НИУ ВШЭ, и Государственного университета управления, но в целом готовых специалистов для нашей сферы не выпускает, по-моему, ни один вуз.

Причина в том, что наше экономическое образование в большей степени «заточено» за финансы предприятия и финансовые рынки, чем на государственные и тем более муниципальные финансы. А выпускникам факультетов государственного и муниципального управления, лучше знакомым с этой спецификой, часто не хватает чисто практических знаний, владения математическими методами. И экономические знания, и представление о муниципальной специфике есть у специалистов по экономике города, но они, как правило, мало знают о том, как финансируются образование, медицина, культура.

Вообще же готовых специалистов в любой профессии очень немного. Всегда нужно быть готовым учиться и уметь применить теоретические знания к быстро меняющейся практике. И самое главное – нельзя пренебрегать деталями: как гласит французская поговорка, «черт – в деталях». Только если учитывать все мелочи и частности, результат труда консультанта принесет практическую пользу и будет востребован.

Беседовала Екатерина Рылько