Эксоцман
на главную поиск contacts

Правила игры, поощряющие игру без правил

Опубликовано на портале: 09-10-2004
Директор школы. 2002.  № 7. С. 11-20. 
Статья посвящена проблемам модернизации работы аттестационных и экспертных комиссий. В настоящий момент учителя имеют претензии к самим процедурам аттестации, в ходе которых подчас ущемляются законные интересы педагогов.

Вспоминается телеэфир трехлетней давности. Владимир Михайлович Филиппов впервые участвовал в нем в ранге министра образования. Передача велась в интерактивном режиме, и вновь назначенному руководителю нашего просвещения пришлось отвечать на вопросы телезрителей. Запомнился самый первый звонок в студию. Учительница с сорокалетним педагогическим стажем спрашивала, а точнее, вопрошала: «До каких пор будут издеваться над учителями с помощью так называемой аттестации кадров?» Проработавший в своей должности чуть более недели министр, естественно, не смог ответить по существу, но обещал обязательно разобраться и по возможности исправить положение.

Не стану утверждать, что все педагогические работники так же, как и задавшая свой вопрос учительница, негативно воспринимают деятельность аттестационных и экспертных комиссий. Да и опыт осуществления аттестации во многих регионах свидетельствует о довольно мирном характере отношений между аттестуемыми и аттестующими. И все же, судя по многочисленным жалобам, «обиженных» довольно много. Причем в большинстве случаев отрицательное отношение складывается не в результате аттестации (за редким исключением он обычно не оспаривается), а к самим процедурам, в ходе которых подчас ущемляются законные интересы педагогов. Так что проблема аттестации все же носит довольно острый характер, и существует необходимость в том, чтобы навести порядок в этой сфере управленческой деятельности. Прежде всего требуется устранить причины нарушений и ошибок. Это позволит если не исключить полностью, то, по крайней мере, существенно сократить число случаев неуважительного отношения к аттестуемым и сделать саму процедуру более доступной и демократичной.

Первым обязательным шагом к совершенствованию системы должен стать детальный анализ состояния дел в этой области, а также правовой анализ регламентирующих ее документов. Даже при первом пристальном знакомстве с ними высвечиваются явные изъяны, которые вполне справедливо вызывают отрицательное отношение к порядку, методам и процедурам аттестации. Прежде всего бросаются в глаза несостоятельность самой концепции аттестации и несоответствие ряда норм Закону РФ «Об образовании».

В основе нарушений - документ, призванный обеспечивать законность

Как ни странно, в основе нарушений законодательства лежит документ, который как раз и призван обеспечивать законность всех процедур. Имеется в виду Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, утвержденное приказом Министерства образования РФ от 26 июня 2000 г. № 1908 (далее Положение). Уже в самом названии заложено нарушение закона. Дело в том, что его нормы не могут распространяться на руководящих работников образовательных учреждений. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (ст. 37 п. 5 пп. 4) в компетенцию федерального органа управления образованием входит установление порядка аттестации лишь педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов. А вот право определять порядок аттестации руководителей образовательных учреждений не дано никаким федеральным органам управления, даже Правительству Российской Федерации.

Так что же, руководители образовательных учреждений вообще не должны проходить аттестацию? Нет, должны. И в обязательном порядке. Но только не в соответствии с тем порядком, который установлен вышеуказанным Положением. Закон определяет, что «непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения». Вполне будет соответствовать закону, если эту норму прочитать следующим образом: руководителем образовательного учреждения вправе быть только тот, кто еще до начала своей работы в должности руководителя прошел соответствующую аттестацию. В практике работы с кадрами это называется «аттестацией на соответствие должности при приеме на работу». Из закона вытекает, что решение о приеме на работу на должность руководителя должно приниматься только в отношении лица, по результатам аттестации которого имеется положительное заключение.

Норма Положения о том, что «нормативной основой для проведения аттестации является Закон Российской Федерации «Об образовании», представляется не соответствующей действительности. Ссылка на закон здесь вообще неуместна, так как Положение регламентирует порядок осуществления аттестации кадров на квалификационную категорию. Закон же, содержащий с 1992 года нормы об аттестации, мог иметь в виду только аттестацию кадров на соответствие должности. Другой аттестации в то время не было и не могло быть. Понятия «квалификационная категория работников образования» и, соответственно, «аттестация педагогических и руководящих работников на квалификационную категорию» были выдуманы только в 1993 году.

Особое внимание обращают на себя нормы Положения, нарушающие права руководителей образовательных учреждений. Мало того, что их самих в обязательном порядке заставляют проходить аттестацию на первую квалификационную категорию, но еще и их мнение относительно подчиненных им работников, желающих пройти аттестацию, может вообще не учитываться аттестационными комиссиями. В Положении вопрос ставится так, что руководитель образовательного учреждения вообще может даже не знать о том, что его подчиненный проходит аттестацию. И это несмотря на то, что подбор и расстановка кадров входят в компетенцию образовательного учреждения и являются одной из важнейших функций его руководителя.

В условиях неопределенности

Но главная беда - отсутствие критериев отнесения педагогических и руководящих работников к той или иной квалификационной категории. А это и делает аттестацию необъективной и, по сути дела, неуправляемой. По данному поводу имеются только лишь рекомендации, которые носят самый общий характер и необязательны для исполнения аттестационными комиссиями. Хотя Минобразования России в своем Положении запретило регионам устанавливать свои правила проведения аттестации, но не установило конкретных требований к содержанию процедур по определению квалификационного уровня работников. Поэтому до сих пор сами регионы определяют, что и как проверять.

В условиях, когда ни один педагогический работник не знает, какими профессиональными и другими качествами нужно обладать, чтобы получить ту или иную квалификационную категорию, самым могущественным человеком в современной системе аттестации выступает эксперт. Поскольку не существует нормативных документов, содержащих критерии отнесения педагогических и руководящих работников к той или иной квалификационной категории, а также отсутствуют конкретные критерии оценки деятельности аттестуемых, то оценка строится экспертом, исходя из своего опыта и своей квалификации, а также личного отношения к аттестации и аттестуемому. Справедливости ради следует признать, что в большинстве случаев экспертами выступают высококвалифицированные специалисты, хотя это не всегда гарантирует объективность их оценок. Но случается и так, что квалификация эксперта ниже профессионального уровня аттестуемого. (Не такой ли случай подтолкнул опытнейшего учителя обратиться к министру с риторическим вопросом?)

Стремясь придать аттестационным процедурам хотя бы видимость объективности, изобретают непомерное число различных проверок, контрольных замеров знаний, умений, результатов деятельности аттестуемого, зачастую не имеющих прямого отношения к самой аттестации.

Условия всеобщей неопределенности неизбежно порождают вопросы: «А судьи кто?», «А почему выставляется та или иная оценка?» и много других подобных, на которые на практике никто не может толком ответить. Именно отсутствие критериальной базы, необходимой для осуществления аттестации, и порождает открытые и скрытые конфликтные ситуации и вызывает у многих работников образования неприятие действующего порядка.

Добровольно, но обязательно

Стремление к повышению объективности оценок при отсутствии критериальной базы и породило тенденцию подробно исследовать в ходе аттестации как можно больше сторон деятельности аттестуемых. Здесь и изучение методической деятельности педагогов путем посещения уроков, и оценка качества их труда с использованием так называемых срезов успеваемости учеников, и выявление уровня их профессиональных знаний путем собеседования, экзаменов, изучение деловых качеств по выступлениям на педсоветах, и многое-многое другое.

Все эти процедуры по форме и охвату изучаемых вопросов напоминают тотальный контроль за всеми профессиональными действиями педагогического работника и даже за такими сторонами его деятельности, которые в принципе невозможно объективно оценить и оценка коих не входит в компетенцию экспертов. Положение отводит на эти процедуры два месяца (правда, вместе со временем, необходимым для принятия решения о присвоении категории). Психологи утверждают, что сдача всего одного экзамена вызывает серьезный стресс. А в ходе аттестации за плечами педагога или руководителя образовательного учреждения в течение месяца и даже более стоит эксперт, скрупулезно контролирующий его поступки. Естественно, далеко не все могут выдержать такой прессинг, и нередко можно слышать от проходящих аттестацию (даже и от тех, кто ее «благополучно» прошел), что они сожалеют о том, что ввязались в подобное мероприятие. Сторонники таких процедур, а они чаще всего из числа тех, кто их и придумывает и осуществляет, считают, что поскольку соискание квалификационной категории - дело добровольное, то они имеют право контролировать что угодно и как угодно. Конечно, в соответствии с Положением действует принцип добровольности. Но, во-первых, для руководителей образовательных учреждений аттестация на первую квалификационную категорию обязательна. Во-вторых, для целого ряда педагогических работников и руководителей образовательных учреждений, чья заработная плата оставляет, мягко говоря, желать лучшего, часто прохождение аттестации является вынужденным делом - единственным способом хоть как-то повысить свое денежное содержание. В-третьих, даже при полной добровольности аттестационные процедуры не должны нарушать законные права участников образовательного процесса. А между тем основу сегодняшних аттестационных процедур составляют проверки деятельности педагогических и руководящих работников, которые не только отвлекают педагогов и учащихся от нормального участия в учебном процессе, но и осуществляются с прямым нарушением норм Закона РФ «Об образовании».

В оправдание приводится, как правило, все тот же тезис о добровольности. Но если для учителя прохождение аттестации по Положению необязательно, то для школьников выполнение диктантов, тестов, других контрольных работ, необходимых для того, чтобы аттестовать учителя, безоговорочно обязательно. Их права и интересы никто не учитывает. Учителю нужно повысить разряд, а «страдают» его ученики, вынужденные выполнять лишнюю контрольную работу, не предусмотренную учебными планами и не вызванную учебно-производственной необходимостью. Мало того, что привлечение обучающихся к мероприятиям, не предусмотренным учебным планом, запрещено законом, это требует еще и неоправданных затрат учебного времени, вызывает дополнительные психические и физические нагрузки. Проведение таких контрольных замеров относится к текущему контролю успешности обучения, а это по закону - компетенция самого образовательного учреждения. И сторонние эксперты не имеют права на их осуществление, по крайней мере, без действительно добровольного (а не «добровольно-принудительного») согласия администрации учебного заведения и участников образовательного процесса.

Посещение уроков экспертами с целью определения качества методической деятельности учителя также незаконно. По закону сегодня каждый педагог сам выбирает и реализует методику обучения. И любую из них следует признавать качественной, если она осуществляется без нарушения закона и дает требуемый образовательному учреждению (а не эксперту) результат. От посещений уроков страдают больше всего та-лантливые самобытные учителя, использующие собственные инновационные методики, отличающиеся от традиционных. Такие учителя после посещения их уроков вынуждены еще и доказывать и защищать состоятельность своих методик.

Практика показывает, что в условиях отсутствия критериальной базы увеличение числа экспертиз и других проверок не повышает объективность оценок деятельности педагогических и руководящих работников образовательных учреждений, а лишь увеличивает число конфликтов и социальную напряженность.

Большие затраты и малые результаты

Разница в оплате труда работников рядом стоящих квалификационных категорий составляет в месяц сумму, равную стоимости одного килограмма далеко не самой лучшей колбасы. Тем не менее многие «добровольно» идут на аттестацию, поскольку для них и их семей существенна даже такая мизерная прибавка. Но статистика показывает, что аттестация стала сегодня массовым явлением, и в этой «массе» не только те, кто испытывает материальную нужду. Социологическое исследование по изучению у учителей побудительных мотивов для прохождения аттестации, проводившееся в одном из регионов страны, показало, что «иерархия мотивов аттестации свидетельствует о доминировании в этом процессе духовных и социальных потребностей». Вывод очень красивый и приятный, но, к сожалению, предопределенный самим набором мотивов, который был предложен респондентам. Редко кто, даже в анонимной социологической анкете, признается, что всего сотня рублей в месяц, честолюбие или же желание утвердиться в глазах начальства и сослуживцев подвигают его на столь серьезные испытания. Поэтому, прежде всего, отмечаются в анкете и выходят на первый план такие «духовные мотивы», как «стремление к профессиональному росту», «расширение возможностей профессионального творчества», «потребность в самообразовании», «стремление к максимальным достижениям в развитии личности ребенка» и т. д. Можно подумать, что все это достигается с помощью аттестации или имеет к ней какое-либо отношение! На самом деле вся мотивация сводится к факторам материального (увеличение зарплаты) или престижного (статусного) характера.

Несомненно, одной из основных побудительных причин прохождения аттестации является потребность доказать себе и окружающим свою профессиональную пригодность и значимость. Особенно это важно для учительства в современных условиях, когда резко понизился общественный престиж профессии. Присвоение квалификационной категории означает официальное признание государством высокого квалификационного уровня учителя или руководителя. Это, конечно, вселяет гордость, но эйфория от достигнутого успеха быстро проходит. Остается досада, вызванная тем, что официальное признание высокой квалификации никак не подкрепляется материально или, точнее, подкрепляется, но настолько несущественно, что обладатель самой высокой категории и не замечает своего статуса. Во многих случаях именно это вызывает раздражение и недовольство тех, кто прошел аттестацию, причем даже если и проходил ее совсем не ради денег.

Сегодняшняя система проведения аттестации, поддерживаемая и стимулируемая соответствующими научными опусами, превратилась в мощную самостоятельную отрасль, действующую внутри образования. Она отвлекает на себя массу специалистов, для которых подобная работа стала составлять основу и смысл их профессиональной деятельности. На осуществление аттестационных работ отвлекаются также большие финансовые ресурсы. Эффект же от всего этого минимальный.

Согласно Положению одной из задач аттестации является «стимулирование целенаправленного, непрерывного повышения уровня профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников», но в абсолютном большинстве случаев ничего подобного не происходит. Те, кто целенаправленно, непрерывно повышает свою профессиональную компетентность, повышали бы ее и без аттестации. Последняя лишь справедливо или несправедливо констатирует факт достижения определенного уровня. Другая же задача аттестации - «обеспечение возможности повышения уровня оплаты труда педагогическим и руководящим работникам» - выглядит вообще смехотворно.

В журнале «Директор школы» уже говорилось о том, что финансовые затраты на аттестацию столь велики, что если бы эти деньги выплачивать соискателям квалификационных категорий без проведения дорогостоящих процедур, то их хватило бы почти на два года*.

Возможно, что не все и не везде так плохо. Но все же многочисленность и масштабность аттестационных процедур, существенные затраты на их проведение не соответствуют ни экономическому, ни социальному, ни психологическому результатам. А те результаты, которые все-таки иногда и достигаются с их помощью, непомерно малы.

В соответствии с законом

Министр В.М. Филиппов выполнил свое обещание: разобрался и пришел к выводу, что в деле аттестации кадров не все обстоит благополучно. По этому поводу в Минобразования России развернулись работы по ее совершенствованию. Однако они велись и ведутся в направлении улучшения действующего Положения. Но представляется, что идеология этого документа и современная концепция аттестации, которую оно обслуживает, в корне неверны и не соответствуют закону. Это, можно сказать, правила игры, допускающие и даже поощряющие игру без правил. И требуется не лакировка данного акта, пусть даже направленная на благое для работников образования дело, а его радикальный пересмотр. Для этого следует с новых позиций разобраться в теории и практике аттестации, определить ее действительные, реальные цели и задачи, смысл и назначение процедур и др. Иными словами, нужны новые, научно обоснованные принципы, на основе которых и следует создать новую нормативную базу, не ущемляющую интересы и права работников образования и при этом учитывающую к тому же интересы потребителей образовательных услуг.

Современная аттестация педагогических кадров предусматривает оценку аттестуемого по двум группам параметров, которые характеризуют, соответственно, его профессиональные знания и результативность деятельности. Но законность проверки в ходе аттестации профессиональных знаний порождает у многих большие сомнения, вызванные тем, что обычно проверяются те знания педагогических работников, которые получены в вузе или в среднем профессиональном учреждении и уже проверены соответствующими государственными экзаменационными комиссиями. Перепроверять решения этих комиссий, имеющих государственный статус, никакая аттестационная комиссия или назначаемые ею эксперты не имеют права. Тем не менее вполне возможно законным образом и разумно осуществлять замеры профессиональных знаний в ходе аттестации работников на квалификационную категорию, но при соблюдении определенных условий. Во-первых, нужно определить, есть ли вообще объективные основания для деления учительской профессиональной деятельности и деятельности по управлению образовательными учреждениями на квалификационные категории. Во-вторых, при положительном решении этого вопроса следует определить, каким конкретно знаниям должен соответствовать обладатель каждой квалификационной категории, причем эти знания должны быть за пределами государственных образовательных стандартов высшего и среднего профессионального образования и известны аттестуемым заранее. Такие знания можно получить либо в системе дополнительного профессионального образования, либо путем самообразования. В-третьих, нужно, чтобы принимающие соответствующие экзамены комиссии (экспертные комиссии, эксперты) обладали необходимым статусом (лучше, если бы этот статус был государственным) и имели законные полномочия констатировать соответствие достигнутого соискателем уровня требованиям, предъявляемым к обладателям соответствующей квалификационной категории. В настоящее время такие полномочия имеются у учреждений, реализующих программы дополнительного профессионального образования и имеющих на то соответствующие лицензии.

Соблюдение этих условий и заимствование имеющегося положительного опыта подобной аттестационной деятельности в других отраслях позволят организовать современную аттестацию кадров в образовании в соответствии с законом и придадут ей более справедливый характер.

Такая аттестация должна строго опираться на понятие «квалификация», означающее «уровень подготовленности, степень готовности к какому-нибудь виду труда». Получение категории не должно автоматически приводить к повышению заработной платы (так же, как в науке). Но официально установленный квалификационный уровень, удостоверенный документом о присвоении соответствующей категории, может и должен учитываться при определении заработной платы работника и при его должностном продвижении.

Проверка результативности работы педагогических кадров, составляющая сегодня основу содержания аттестации, - дело самого образовательного учреждения. А вот результативность работы руководителя образовательного учреждения - забота учредителя. И его же (и больше ничья!) компетенция проверять результаты его работы. Из этого вытекает необходимость проведения аттестации кадров на соответствие занимаемой должности. (Как уже отмечалось, именно такая аттестация педагогических кадров - аттестация на соответствие занимаемой должности - задумана в Законе РФ «Об образовании».)

Многие из тех, кто помнит, как проходила аттестация на соответствие должности в советское время, не в восторге от нее. Отмечается ее формальный характер. На комиссии рассматривались документы и сведения о деятельности аттестуемого в межаттестационный период, задавалась пара незначащих вопросов и, как правило, принималось решение - аттестовать. Но подобная аттестация и должна быть формальной в отношении абсолютного большинства работников, которые нормально и хорошо выполняют свои должностные обязанности. Ведь их деятельность не нуждается в детальном разборе, не требует дополнительных проверок, так как проходит на виду у руководства и коллектива и не вызывает нареканий. Другой, совсем не формальный подход был к работникам, которые трудились недобросовестно. И здесь аттестация выступала чуть ли не единственным в то время средством серьезно воздействовать на нерадивого или неквалифицированного работника, а если это не помогало, то позволяла и уволить его. Были, конечно, и перекосы - отдельные руководители с помощью аттестации иногда избавлялись от нормально работающих, но неугодных им сотрудников. Но в абсолютном большинстве случаев такая аттестация способствовала защите интересов руководителя учреждения, трудового коллектива. Если же распространить опыт такой аттестации и на образовательные учреждения, то здесь она будет способствовать еще и защите обучающихся и их родителей (законных представителей) от некачественных образовательных услуг.

Закон РФ «Об образовании» требует также прохождения аттестации и от работников органов управления образованием (см. ст. 28 п. 12). Многие из них, являясь государственными или муниципальными служащими, проходят аттестацию в порядке, установленном для этих категорий работников. Однако из поля зрения совершенно выпали работники органов управления образованием, которые трудятся в них на правах самостоятельных юридических лиц. Как правило, эти органы управления выделены, например, из состава районных, городских администраций, а их работники не относятся к категории муниципальных служащих и не проходят соответствующую аттестацию. Если следовать букве закона, то и они должны быть в обязательном порядке охвачены мероприятиями по аттестации.

Из всего сказанного вытекает, что в образовании в соответствии с законодательством должна действовать система аттестации кадров, включающая следующие виды:
• аттестация работников, занятых в органах управления образованием, работающих в государственных и муниципальных органах исполнительной власти, проводимая в порядке, определенном для государственных и муниципальных служащих (эта аттестация организуется и осуществляется за пределами системы образования);
• аттестация работников органов управления образованием, не являющихся государственными или муниципальными служащими, порядок проведения которой должен определяться Правительством Российской Федерации или иным федеральным органом власти;
• аттестация руководителя образовательного учреждения на соответствие замещаемой должности (при назначении на эту должность), проводимая учредителем образовательного учреждения в установленном им порядке;
• аттестация руководящих работников на соответствие занимаемой должности, проводимая учредителем образовательного учреждения в установленном им порядке;
• аттестация педагогических работников на соответствие занимаемой должности, проводимая образовательным учреждением в порядке, определяемом федеральными государственными органами управления образованием;
• аттестация педагогических и руководящих работников на квалификационную категорию, проводимая специальной государственной аттестационной комиссией в порядке, который должен определять федеральный орган власти или управления.

Каждая из этих аттестаций имеет свою специфику и должна регламентироваться своим нормативным правовым документом, издаваемым органом управления, имеющим на то соответствующие законные полномочия. Предлагаемая система охватывает все категории работников образования. Она является логически обоснованной, простой для понимания ее целей, задач и функций. Но главное, она представляется эффективной, менее затратной, и ее можно организовать без каких-либо нарушений законодательства.

_______________________________
*Кац А. Качество образования: подлинный смысл и бессмысленные процедуры. - «Директор школы», 2001, № 3, с. 50.

BiBTeX
RIS
Ключевые слова

См. также:
Вячеслав Яковлевич Беленький
Социологические исследования. 1990.  № 1. С. 48-53. 
[Статья]
Юрий Геннадьевич Одегов, Татьяна Васильевна Никонова, Дмитрий Александрович Безделов
[Книга]
Нелли Филипповна Бодиева
Директор школы. 1995.  № 4. С. 34-38. 
[Статья]
Надежда Шагабановна Никитина
Университетское управление. 2003.  № 4(27). С. 62-70. 
[Статья]
Валентина Ивановна Андреева
[Учебная программа]
Е. А. Руднев
Директор школы. 2003.  № 9. С. 23-26. 
[Статья]
Светлана Сергеевна Донецкая, Николай Григорьевич Загоруйко, Сергей Николаевич Рыскулов
Университетское управление. 2006.  № 6(46). С. 25-31. 
[Статья]